促进重庆市区域协调发展的财政政策的思考

促进重庆市区域协调发展的财政政策的思考【摘要】：区域协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题,然而地区差距却是一个世界各国普遍存在的问题。促进区域协调发展,是我国经济社会发展面临的重大任务,也是制定区域协调发展战略的基本出发点,政府财政政策必然要被赋予更多的使命。因此,从理论上分析财政政策对区域协调发展的作用机理,再结合重庆市实际情况提出相应的财政政策建议,对于促进重庆市区域协调发展、解决区域差异、提高重庆市综合竞争力具有非常重要的作用。本文首先以各年统计年鉴数据为基础对影响重庆市区域协调发展的因素进行定性和定量分析。其次运用比较研究法分析国外财政政策促进区域协调发展的对策，根据重庆市具体情况总结对重庆市的启示。再次，对财政政策促进区域协调发展进行理论分析,剖析财政政策促进区域协调发展的作用机理,提出财政政策促进区域协调发展的路径；最后对研究的内容进行总结。【关键词】：财政政策区域协调发展转移支付税收优惠中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确提出要优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展。重庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划也明确提出要统筹协调发展。区域经济差异，作为世界各国普遍存在的经济现象，我国也不例外。区域经济差异过大，不仅影响一个国家或地区整体经济的发展速度和发展水平，还会导致两极分化，引发社会不稳定。本文主要从政府财政政策安排这个角度出发来研究如何促进重庆市区域协调发展，从而推动整个重庆市经济的持续、快速、健康发展。一、影响重庆市区域协调发展的因素分析1.重庆市区域经济发展的差异分析重庆市区域经济发展的差异是指重庆市至1997年直辖以来各区县，尤其是一小时经济圈与渝东南和渝东北之间人均意义上的经济发展水平非均等化现象。从收入的角度看，这种差异意味着一圈两翼之间人均所得的差异，反映了一圈两翼间人们的贫富状况。近年来重庆市一圈两翼发展差异呈扩大之势。目前的文献多从收入的角度来比较区域经济差异。但是从发展的趋势看，我们不仅要注重区域经济的现实基础，如人均GDP、人均收入，还应关注其创新能力，特别是在知识经济时代（新经济时代），更要考量它的新经济实力。故本文选取人均GDP、人均可支配收入作为区域经济差异的主要衡量指标。（1）人均GDP差异通常用来衡量一个国家或地区的现有综合经济实力的最主要指标是GDP。差异水平则主要体现在人均GDP指标上。2010年，重庆市40个区县，一小时经济圈人均GDP为16637，而渝东南、渝东北两翼人均GDP仅为6741，前者是后者的2.27倍，其中人均GDP最高的是双桥区，为41587元，最低的巫溪县人均GDP仅3054元，双桥区是巫溪县的13.62倍（详见表1）。表12010年重庆市各区县人均GDP排名区县人均GDP（元/人）全市排序区县人均GDP（元/人）全市排序一小时经济圈渝东北双桥区415871渝中区355682九龙坡区288913万州区1606310大渡口区287194梁平县697927江北区286345垫江县697828渝北区285816城口县593031南岸区226417丰都县561332涪陵区217648忠县552433沙坪坝区203529开县507534巴南区1458911奉节县349637北碚区1339513巫山县348538璧山县1336114云阳县332239长寿区1327715巫溪县305440南川区1062816渝东南江津区1050117荣昌县1042018彭水县454035铜梁县994119酉阳县373936綦江县909121永川区1399412合川区877022黔江区957820万盛区869823武隆县847724大足县749025石柱县669529潼南县646630秀山县698026数据来源：根据2010年重庆市统计年鉴整理（2）人均可支配收入的差距一个国家或地区的发展水平最终都要体现在人们的贫富状况，即收入差距上。从城镇居民看，2010年城镇居民人均可支配年收入为17480元，而农村居民人均纯收入仅5200元，城镇居民收入是农村居民的3.36倍。2.重庆市区域经济发展不协调的影响因素分析重庆市区域经济发展不协调主要是“两翼”发展滞后。原因有三，一是“两翼”二三产业发育不充分，尤其是二产业发展不充分；二是城市化进程滞后。渝东南尤为突出；三是开放程度低，进口和实际利用外商直接投资90%以上集中在“一圈”。渝东北经济发展滞后深沉次的原因是三峡工程建设过程中，国家对该地区的严格的限制，矿产资源、水资源、能源不足造成；渝东南经济发展滞后的深沉次原因是基础设施薄弱所致。重庆城乡经济差异是多因素“并发症”：一是由于自然条件恶劣，农业本身发展不充分，形成一个低水平的恶性循环。二是长期以户籍制度为标志的城乡二元制度体系对城乡的分割。三是重庆国有经济强势、民营经济发展缓慢加剧了城乡差距。四是城乡产业分割，没有形成城乡互为市场的产业体系。二、财政政策促进区域协调发展的国外经验及启示地区经济发展不平衡是全球性现象，无论哪个国家，在缩小地区发展差距、实现区域经济协调发展过程中都十分重视财政手段的运用。1.运用规范的转移支付制度来实施区域经济政策，平衡各地区的公共服务水平。规范的转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化的基本手段。例如，美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成。1992年，美国三级财政收入分别占全国财政收入的57％、25.9％和17.1％。由于财政收入大部分集中在联邦，而许多公共服务项目如教育、公共卫生和道路建设又主要由州和地方政府承担，因此，联邦政府通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。德国联邦政府也十分重视转移支付手段的运用，把财政支出的20％用于补助低于各州平均水平的穷州以支持其发展。2.各国在促进区域经济协调发展时，都对落后地区采取税收优惠政策。50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，特制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策以鼓励企业家向南方投资。美国政府为了鼓励资本向欠发达地区流动，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权，州政府也运用减免税政策，如康涅狄州对到贫困地区投资的企业减免所得税5年，再投资继续享受税收优惠。法国则在洛林、诺尔－加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这个两上地区投资设厂创造就业机会者，3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税、各种社会杂税和分摊。1967年，巴西为鼓励社会各方投资开发落后地区，曾在北部亚马逊地区的玛锱斯建立起自由贸易区，在特区内设厂的私人企业10年内免交所得税，扩大再生产的进口商品免交进口税，从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。3.对落后地区实行企业补贴制度。从一些发达国家的经验来看，中央政府对落后地区企业的援助大多采取补贴的形式。包括投资补贴、就业补贴、税收支出和直接拨款生产公共产品等。例如，意大利在1956－1965的期间，为促进南方地区的工业化，规定对南方新办企业的厂房建设资金由政府补贴25％，购置机器设备补贴10％，并且为新建企业提供70％以上的优惠贷款。此外，意大利政府还直接拨款在南方欠发达地区兴建基础设施，改善交通条件，创办国立大学并对家庭困难的学生免收学费和提供食宿方便。英国政府自1984年起对受援地区内的公司，每创造一个就业机会补贴3000英镑，并对落后地区实行多种形式的资本补贴。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40％的投资补助。4.重视对落后地区的教育投资，为其发展提供人力资源。几乎所有的国家都意识到，缺乏高素质的人才是欠发达地区经济社会发展落后的深层次原因，因此，开发落后地区的人力资源是解决地区经济发展不平衡的关键问题。在60年代，美国南部地区经济社会发展水平要比北部地区落后得多。联邦政府为了振兴南部经济，满足这些落后地区对人才的需求，大力加强这里的教育事业加强教育的首要问题是要增加教育投资。在60年代人口不到30％的落后地区所得到的联邦教育支出竟占联邦支出的45％。无疑，联邦政府的教育投资倾斜政策是美国欠发达地区缩小与发达地区差距的最重要因素之一。三、财政政策促进区域经济发展的路径分析1.财政政策促进经济发展的机理在当今世界范围内，财政政策日益成为政府调控经济的重要工具在现代社会，财政从来就是政府的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。不论是工业化国家，还是发展中国家，从长期历史进程分析，财政宏观调控职能不断扩大，现代经济条件下的财政决不是吃饭财政，它具有显著的支持和调控经济的特征，而且发展中国家由于采纳了政府主导型经济模式，其财政的经济性特征更为明显。因此，从当今世界范围观察，随着现代市场经济的建立和发展，财政政策日益成为政府宏观经济调控的一个重要手段。2.我国财政政策在促进经济发展中的功能和作用中国属于发展中国家，而且正处于体制转轨时期，政府面临着推进市场化、工业化的艰巨任务。政府的职能和任务就是财政的职能和任务，“政府应做的，就是财政要干的”，因此，财政政策调控的目标就是依据国家宏观经济政策和远景发展纲要，正确处理财政分配关系，为政府实施有效的宏观经济调控提供财力保障和政策支持。从理论上分析，我国经济发展中财政政策调控的功能和作用可作如下界定：（1）优化资源配置，实现宏观调控目标。对一个发展中国家来说，宏观调控首要的目标是促进经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。资源配置有两个基本手段：一是市场机制配置，二是政府财政配置。在社会主义市场经济条件下，政府财政是一个十分重要的资源配置机制，而不仅仅是跟在市场调节后面的“拾遗补缺”。对于社会共同需要的公共产品诸如国防、外交、文化、教育、卫生以及公共工程建设项目等，完全或主要由政府财政来提供，这也是财政最基本的职责所在。但在我国，财政配置资源的任务决不仅仅限于此。对我国整体产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等，仅靠市场机制是不行的，需要依靠政府的力量，特别是通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。（2）调节收入分配，处理好公平与效率的关系。财政是国家的一种集中性分配，在收入公平分配方面扮演着重要角色。它通过对高收入者的税收调节、对低收入者的生活补助以及其它较为完善的社会保障制度，可以从宏观上调节国民收入分配格局，缓解社会分配不公的矛盾，从而促进社会分配的相对公平，为经济社会的长期协调发展创造条件。（3）调节社会供需矛盾，实现社会经济的稳定。美国财政学家穆斯格雷夫认为，在市场经济中，充分就业和物价稳定不能自动出现，而需要财政政策的指导。没有财政政策的指导，经济往往易于大幅度波动，或为长期的持续的失业与通货膨胀所苦。这就表明，财政在实现社会经济的稳定方面，即促进充分就业、物价稳定、抑制经济波动等方面，具有重要作用。3.促进我市地区经济协调发展的财政政策选择（1）保持政策制度的规范性与法制化，推进公共财政管理体制的创新。从国外促进区域经济协调发展的财政经济政策历史沿革看，不仅以法律的形式来提供保障，而且根据区域经济发展情况不断进行制度创新以激发开发的动力，是保证其政策效应的根本性举措。因此，我市也要加强财政立法建设，为公共财政管理体制创新提供法律保障；加强和完善财政收入法规建设进程；在推进区域经济协调发展方面，要进一步规范和完善财政层级管理体制；在继续完善现行分税制财政管理体制基础上，推进完善市以下分税制财政管理体制，科学合理划分市以下各级政府的财权和事权，并逐步建立基层财政的稳定