从两委关系看加强农村基层党组织执政能力建设

从两委关系看加强农村基层党组织执政能力建设——山西省泽州县9个村的调查【原文出处】安徽教育学院学报【原刊地名】合肥【原刊期号】200504【原刊页号】1～5【分类号】D0【分类名】政治学【复印期号】200508【作者】成海军【作者简介】成海军，民政部管理干部学院科研处副教授，中国人民大学马克思主义学院博士研究生。(北京101601)【内容提要】当前我国农村两委矛盾焦点主要集中在人权、财权、物权和事权的管理上，具体表现为个人间、组织间和权力间的冲突。要化解农村两委矛盾，必须加强农村基层党组织执政能力建设。具体做法是，党支部的实际工作要量化、要具体，要有“制度事权”来保证；要从与村委会对立、争权夺利的具体事务中解放出来，从“领导一切”的抽象的、泛泛的“领导”中解放出来；要不断提高党支部五个方面的具体能力建设。【关键词】村民自治/村党支部/村委会/执政能力建设【参考文献】[1]毛军吉，陈远章.农村“两委”关系现状及对策——对湖南500个村的调查[J].中国党政干部论坛，2001，(1).[2]吴大英，杨海蛟，等.有中国特色的社会主义民主政治[M].北京：社会科学文献出版社，1999.[3]潘允康.社会科学研究，2003，(3).[4]赵树凯.农村基层组织：运行和内部冲突[J].经济参考，2001，(32).[5]王振耀.中国的村民自治与民主化发展道路[J].战略与管理，2002，(1).[6]中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社，1998.[7]詹成富.中国村民自治的现状和未来的基本走向[A].村民自治论丛(第1辑)[C].中国社会出版社。我国农村自实行村民自治以来，党支部与村委会之间的“两委矛盾”就应运而生。《村民委员会组织法》正式颁布以后，两委矛盾有愈演愈烈之势。两委矛盾的产生和发展演变，对村民自治提出了挑战，直接影响了我国农村的经济发展，在一定程度上也影响了农村的政治稳定，党的十六大提出了“构建良性的村民自治机制”的新课题，在实践中主要是处理好党支部、村委会和村民三者之间的关系。其中，村党支部与村委会的关系是村民自治机制的核心。十六届四中全会又提出了“加强党的执政能力建设”的新课题。加强党的执政能力建设，是农村基层党组织的核心任务和当务之急，是解决我国农村两委矛盾的一个新途径和有效办法。农村党支部在加强具体的执政能力建设方面，要结合我国农村的现实情况，注重五种能力的培养。一、农村两委矛盾的现状与表现自从中国实行村民自治以来，“两委关系”就逐渐成为一个新的矛盾焦点。当前我国农村“两委关系”正由传统包揽型向现代协调型转变，归纳分类，大致有五种类型：协调型、包揽型、游离型、对立型和一体型。[1]《村民委员会组织法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的领导核心地位。《村组法》同时规定，村民委员会“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”等。两委的分工是：党支部只发挥领导核心作用，而不是直接领导作用，村委会是本村公共事务和公益事业的办理者。村民委员会是在党支部领导下进行工作。两者统一于实现村民自治的目的之中。村民自治最大的特点是“主体的群众性”。[2]村民是农村的主体，一切权力应属于村民。村民通过村民委员会行使其村务管理权，把当家作主权利落到实处，它的权力不是来源于上级行政部门的授予，而是产生于社会最基层的村民群众，直接体现了民权。从理论上讲，党支部依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，与村民直接行使民主权利是不矛盾的。但在实践中，农村基层两委的权力是“二元制”：来自于上的执政党的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。由“一元”体制变成“二元”体制，由一个中心变成两个中心，必然使权力分散，出现“离心力”。[3]民选权力与党支部领导权力的冲突突出表现在以下方面：1、在实际村务活动中，党支部居于中枢地位，支部书记是决策中心，对村里大小事务负总责。村民自治的本质意义在于还政与民，当政府确定试图通过选举重新认定基层干部权力合法性的时候，一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现了。这种自下而上的权力在进入实际运作时，必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲突。在村庄内部，代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力体系的是村委会主任，两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。由于村委会以民选的形式产生，村委会的权力合法性有了更广泛的民意基础。党支部为核心包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战。村委会主要成员往往会依据法律，要求属于自己的那部分权力。这些权力都是实在的、具体的。一是财产管理权。集体资产管理权、土地、村办企业、煤矿等发包权；二是财务管理权。核心是报帐的签字权。过去通常是书记签字报帐，为解决权力纷争，有的县市政府公开发文，明确要求必须是支部书记和村主任共同签字才能报帐；三是人事安排权。对会计、保管、电工等重要职位的安排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。甚至越是选举动员充分的地方，书记和主任之间的冲突越多。[4]2、党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。针对村民自治出现权力来源差异在农村基层组织中出现矛盾和冲突的状况，中共中央早在1990年12月就发出了《关于批转＜全国村级组织建设工作座谈会纪要＞的通知》。《通知》明确指出：村党组织与村民委员会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在：(1)提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党组织的意图变为群众自觉行动。(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员会按照法律独立负责地开展活动。(3)协调村民委员会同其它组织的关系。(4)对在村民自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民组织，但不是包办代替。虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下，要求农村党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级党委书记仍处在行政第一线直接领导的情况下，单独要求农村支部书记从具体管理事务中退出来，是非常艰难的。二、党支部是农村两委矛盾的主要方面两委冲突，原因非常多。既可以是组织成员间的恩恩怨怨，也可以是两个组织间在运行中出现的不磨合，还可以是一个复杂的现象，不能将其简单化。这种冲突的产生原是两种组织所体现的不同权力间无法调和的矛盾。据此，两委冲突可以分为个人间冲突、组织间冲突和权力间冲突三种类型。(1)个人间冲突：这是“两委”冲突中最浅的一个层面，也是最容易解决的一种冲突；(2)组织间冲突：村支部与村委会两个不同的组织，由于某些事务和利益使两者产生冲突；(3)权力间冲突：作为村庄公共权力机构，村支部与村委会实质上是权力的载体，是权力的附着物。两者代表的权利不是同一个主体，因此也会产生冲突。但是，这些冲突的根源在于党的基层执政能力不强。因为党是基层的核心领导，基层两委矛盾的责任主要在党支部。从理论上说，“二元”之间应该是统一的、合作的、互补的。但现实不都是如此。两委纠纷，核心是权力之争，既有党支部越权的情况，也有村委会越权的情况，前者比后者要多、要突出。从全国近两年上访的案例看，绝大多数案例都是因党支部书记越俎代庖，使村委会形同虚设而引发的矛盾。只有个别案例是新当选的村委会主任违章操作，与村支部书记“对着干”。2005年1月至2月间，山西省泽州县民政局对冀县内9个村的两委关系和党支部的执政能力进行了一次对普通村民和两委成员的问卷调查。就调查的情况看，两委成员中，认为两委矛盾主要责任在支部书记的61%，在村主任的占16%；普通村民问卷调查中，认为两委矛盾主要责任在支部书记的占51%，在主任的占23%。虽然是无记名调查，但仍有20%的受调人在问卷中对这一问题进行了回避。就收回问卷的情况而言，大部分的村民和两委成员认为，农村两委关系的主要矛盾方面在于村党支部。为此，我们要作一历史考察。1949年中华人民共和国建立以后，中国共产党确立了从中央到地方各个层次和部门的领导地位。从1958年起在中国农村开始实施的人民公社体制极大地强化了党对农村的一元化领导。在公社一级，权力完全集中在公社党委和党委书记，在村一级，权力则集中于大队党支部书记。党的领导的“一元化”领导体制在农村连续推行了二十多年。尽管到1983年开始撤销人民公社，建立乡政府，但是在村一级仍然沿用的是人民公社时期的管理体制，直到1988年开始推行村民自治，这种状况才缓慢改变。确切地说，实行村民自治后，并没有否认那些过去长期以来担任村党支部书记和其它干部的人，如果没有被选进新的村民委员会，可能会有大权旁落感，有失落感，不轻易放权，干预过多。即使他们被选进了新的村民委员会，也可能把过去的体制和职务特征带到村民自治中来。比如有的地方村党支部认为“村民自治了，支部没权了”。他们把村民自治和村党支部的领导核心作用对立起来，甚至指责村委会依法办理属于职权范围内的事务是“不尊重村党支部的领导”。习惯于过去旧体制下那一套领导方式，即村里事务无论大小，都是村党支部书记一个人说了算。遇事大包大揽，动辄强迫命令。村委会成员一旦和党支书意见不合，就可能任意被撤换。由此可见，从村民委员会产生的那天起，就有党组织和村民委员会的关系问题。尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层工作条例》对两者的关系都有说明和规定，但是都比较原则而不具体，比如，《村民委员会组织法》中说：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。”这里什么是“核心”作用，怎样做才是发挥了核心作用，怎样保障村民开展自治活动，行使民主权力，都没有具体标准和解释，人们可以按自己的理解行事。同样，党的《农村基层组织工作条例》也要求党支部“领导和推进”、“支持和保证”村民自治活动，但怎样领导，怎样保证，也没有具体规定和要求。两个条例对党支部和村民委员会的权限都没有明确的划分。在这种情况下，“干预过多”和“放任自流”的情况都会存在。客观地说，由于党处在领导地位上，“干预过多”是主要的方面。三、新时期农村基层党组织执政能力建设面临新的挑战改革开放二十多年来，尤其是实行村民自治以来，我国农村发生了翻天覆地的变化。这些变化向党的农村基层组织提出了许多新的要求。目前比较大的一个问题是，农村基层党组织的领导方式不能适应村民自治以后的新形势、新变化和新要求，执政能力建设不足。就泽州县9个村的调查来看，在回答“你对你村党支部的执政能力总体满意程度”问题时，回答“满意”的占68%，回答“一般”和“不满意”的占32%；在回答“一般”和“不满意”这一问题时，个别村竟然高达60%。从中可以看出一个问题，农村基层党组织建设面临着新任务和新挑战，具体存在以下几个方面：1、农村基层党支部缺乏宏观的执政能力。在对泽州县9个村的调研中，有60%的村民认为“党支部应该把提高宏观执政能力”放在第一位；9个村中的80%的两委成员也持同样观点。党是执政党而不是行政党，这就要求党在起领导核心作用时，必须从宏观决策上起作用。党应该具备宏观执政能力。农村基层党组织不是在村里办具体的行政事务，而是在把握方向，在党的路线、方针、政策和国家法律、法规下对村民委员会进行监督，帮助村民依法行使民主权利。但是，现实中许多村的基层党支部却一心想把村里的权利揽下，代替村委会，甚至代替村民行使村里的权利，这样就必然和村委会发生冲突而引发矛盾。2、基层党组织的依法执政能力缺失。在对泽州县9个村的调研中，有51%的村民认为“党支部应该提高依法执政和依法办事的能力”，30%的两委成员也持同样看法。基层党组织的执政权力是法律赋予的，是法律明文规定的，这就要求基层党组织应该依法行使自己的权利，不能超越法律与村委会争权，要让村委会在村民的监督下放手工作。可是有些基层党支部缺乏依法执政的能力，不能