伊拉克石油天然气法草案及其前景

伊拉克《石油天然气法》草案及其前景程星原2012-11-2314:26:08来源：《国际资料信息》(京)2007年4期2007年2月26日，伊拉克总理马利基宣布，酝酿已久的《石油天然气法》草案获内阁通过。根据这项草案，伊拉克将以“公平方式”在全国各省分配石油利益，同时将丰富的石油资源向外国石油公司开放，目的是通过吸引外国投资来重振经济。草案一旦获伊议会批准成为法律，不仅将改变伊不允许外国公司直接采油的历史，而且西方石油公司将瓜分伊大部分石油开采权。这在伊拉克人中引发了很大争议，未来该法案的实施仍面临着诸多问题与挑战。一、草案的主要内容2007年2月26日，经过半年多的讨论、修改，伊政府就《石油天然气法》草案的主要内容最终达成一致。当日伊拉克政府批准了《石油天然气法》草案并提交议会，待议会批准即可正式实施。新《石油天然气法》草案明确规定石油是国家资源。根据草案，伊拉克将成立一个国家石油公司，负责管理伊拉克全境的石油生产、出口等事务。石油的全部收入通过国家石油公司上缴国库，归入中央政府立的一个基金账户名下，石油收益再按人口比例在全国18个省份的伊拉克人中平均分配，用于地区经济社会的发展，即不分地区、不分教派，人人都应享受石油资源带来的利益。在涉及与外国石油公司合作方面，草案规定各地方政府可同外国投资公司商签石油开采合同，但合同的生效应经中央政府批准；新草案规定的合作方式主要依据《产品分成协定》，即外国石油公司在合同初期获得75％的利润，待收回全部开采成本后，按20％的利润提取。伊拉克政府同外国公司签订的油田合同开采期限为25-40年。草案同时要求伊拉克政府成立一个由总理马利基领导的由国内外专家组成的联邦油气委员会，负责统一监管伊拉克将来与外国石油公司签署石油天然气开发协议，以及库尔德自治区地方政府与外国公司签订的石油天然气协议，并负责审查在萨达姆统治时期伊拉克与外国石油公司签订的协议。伊拉克政府通过草案后，伊石油部发言人阿西姆•吉哈德称，新石油法草案旨在以“公平方式”向各省份的伊拉克人分配利益，因此，它是“一项重大的国家项目”。目前，由于石油法草案获得了伊拉克所有主要政党的支持，不少伊拉克官员认为草案获议会批准已成定局。①二、草案出台的背景1.伊拉克政府希望通过扩大石油投资重振经济。伊拉克石油、天然气资源丰富，已探明石油储量达1150亿桶，约占世界总储量的9.08％，是仅次于沙特和伊朗之后的第三大石油储藏国。再加上尚未勘测的西部沙漠地区，石油潜在储量高达2000亿桶。伊拉克油田主要分布在73个地区，现仅开采了15个地区。目前伊拉克已探明的油田有80块，正在开采的仅20块，其余为未开发油田。伊拉克的石油埋藏浅、开采成本低(1美元/桶)，石油总体质量较好。伊拉克的天然气探明储量约3.17万亿立方米，占世界总储量的2.4％。②伊拉克石油生产和出口在国民经济中始终处于主导地位，为伊拉克的支柱产业。1973年伊拉克实现石油工业的国有化，组建了伊拉克国家石油公司(IraqNationalOilCompany,INOC)控制国家的石油资源。两伊战争结束到海湾战争之前，伊拉克平均日产原油350万桶，最高时达450万桶。③海湾战争结束后由于开采设备被毁和联合国制裁，石油日产量跌至30万桶。1996年12月安理会第986号决议实施后，石油生产开始恢复。2002年，伊拉克平均日产石油约200万桶。伊出口原油主要来自南部的鲁迈拉和北部的基尔库克油区，通过伊土(耳其)石油管道和南部的巴士拉港向欧美和亚洲出口。2003年伊拉克遭伊战重创，石油生产急剧下滑，第三季度平均日产仅100万桶，其中日出口原油仅为40万桶。2004年产量约1亿吨，平均日产207万桶，平均日出口148万桶。伊拉克战争后，受安全局势动荡等因素影响，加之缺乏投资、设备陈旧、管理不善以及恐怖袭击和暴力活动对石油基础设施的破坏等原因，使伊拉克石油产业萎靡不振。2005年伊拉克石油出口量有所下滑，平均日出口141万桶，其中12月份跌至伊战后新低，平均日出口110万桶，平均日产量也有所下降，第四季度平均日产165万桶。2006年(1月至8月)平均日产量为190.2万桶，平均日出口150万桶。尽管伊战结束已四年，但至今伊石油生产与出口仍未达到伊战前水平。伊境内80座油田中有生产能力的油田还不到20座，同时炼油能力低下导致伊由原来的出口石油制品国变成进口石油制品国。目前，伊拉克每天进口约2万吨汽油等石油制品，进口汽油占国内需求的一半，伊每年在这方面的支出达40-50亿美元。④目前伊拉克每升汽油官方定价为0.32美元，但汽油经常供不应求。人们往往不得不在加油站排长队等候，否则的话只能到黑市上以每升1.27美元的高价购买汽油。伊拉克这个石油资源丰富的国家正面临自2003年萨达姆政权倒台以来最严重的能源短缺。⑤为解决国内石油短缺问题，加快恢复石油生产，重振国民经济，伊拉克政府决定开放能源开发，尽快引进外资和设备。伊拉克政府将2007年的经济增长率定为15.4％，并计划到2011年达到日产原油350万桶的目标，实现年原油出口收入翻一番，达到约500亿美元。⑥2006年6月，伊拉克石油部长侯赛因•沙赫雷斯塔尼表示，要实现上述目标，伊拉克需要200亿美元的外资及国外先进的开采技术。⑦同时，一些国际石油公司也期待着在伊拉克尚未开发的大油田进行投资，但希望伊拉克在法律制度的框架下出台新的投资政策以降低风险。2.美国介入伊拉克石油立法。事实上，为最大限度地获取伊拉克的石油战争红利，早在几年前美国国务院能源小组就炮制出了新《石油天然气法》的蓝本，其中的大部分内容是由一个受雇于布什政府的美国咨询机构秘密草拟的，并经过美国石油巨头、国际货币基金组织、美前副防长沃尔福威茨领导的世界银行、美国国际开发署等亲美机构的修改和润色，用英语撰写，而非阿拉伯语，因而它看上去更像是部美国法律。⑧从新草案的内容看，特别是其中的《产品分成协定》，凸显了对美国等西方石油公司利益的特殊“关照”。依据《产品分成协定》规定的合作方式，外国石油公司在合同初期将获得75％的利润，待收回全部开采成本后，再继续按20％的利润提取。而伊拉克旧的《石油天然气法》，这两阶段分成比例为40％和10％。⑨由此可见，草案实施后，美等西方石油公司在伊的利益将得到最大程度上的满足。尤其在目前的高油价行情下，他们完全可以通过加大对伊拉克油田的开发力度，获取更多石油收益。因此，蓝本草拟完成后，美国即不断向伊拉克政府施压，多次要求其尽快批准该法案，以便尽早对外国公司开放伊拉克的油田，同时解决伊国内石油利益分配问题，缓解伊不同教派势力间的矛盾，进而稳定伊局势。华盛顿甚至清楚地表明，伊拉克政府只有通过石油法，美国才会继续向伊提供更多的资金援助与军事支持。⑩在美国的压力下，2月26日，伊政府终于通过了石油法草案。这对美国无疑是个好消息。同日，美国驻伊拉克大使哈利勒扎德随即发表声明，对伊拉克内阁通过该草案表示赞扬，美国国务院发言人麦科马克也表示祝贺。三、草案实施前景1.美等西方石油公司将瓜分伊大部分石油开采权。伊拉克石油资源丰富，产能潜力巨大，管线运输先进，如正常生产，其出口量将占中东石油总出口量的较大比例。伊战前，伊拉克就本国的新老油田同国际石油公司签订了总量近500亿桶的协议，其中道达尔菲纳埃尔公司125-270亿桶、俄罗斯石油公司75-150亿桶、中国石油公司约20亿桶等。同时，伊前政权还通过授权风险合同来促进西南沙漠9个区块的勘探，许多国家的石油公司对此表示感兴趣。如瑞典伦丁石油公司、印度石油与天然气委员会、日本商船三井公司、马来西亚石油公司和加拿大吉尔石油公司等。由此可见，伊战前世界石油公司基本完成对伊油田的争夺和瓜分。(11)伊战后，美推翻萨达姆政权，伊原有的石油格局被打破，各国石油公司与伊前政权签订的油气合同被搁置。而美国作为世界第一大能源消费国，其对石油的需求向来不加掩饰，在争夺石油资源的斗争中更是无所不用其极。早在伊战刚刚爆发时，就有人指责美国人从事的是“石油战争”。尽管美国矢口否认，但一个无法回避的结果是，随着萨达姆的下台，美国在伊获利颇丰。美国哈利伯顿公司的一家子公司——KBR石油公司毫不费力地获得了伊拉克具有数十亿美元潜力的重建项目合同，(美国副总统切尼曾任哈利伯顿公司总裁)，而大多数其他国家的公司被排斥在竞争之外。同时，许多美国公司还从美国军方获得大笔伊拉克的合同。不仅如此，美国还获取了伊拉克石油资源的控制权，其他国家要想获得伊的油气，须先征得美国的同意。(12)同时，美国的盟友英国也大发战争财。2006年3月13日，英国独立机构和媒体公布的一项联合调查报告显示，伊战后，英国企业和公司在伊拉克获利的数额至少超过11亿英镑，而这还只是“冰山一角”，估计英国公司在伊拉克的总收入至少是这一数字的五倍。目前，至少有61家英国企业和公司在伊获利，这些公司涉足的领域包括私人安全服务、银行、公关咨询、城市规划、石油、建筑和能源咨询等。(13)为抢占油气市场先机，目前美国、英国和挪威的埃克森—美孚公司、英国石油公司和英荷壳牌石油公司这三大石油巨头已与伊政府签署了合作协议，伊政府给予其30年的伊拉克原油开采权，待石油法草案正式成为法律，协议即可生效。(14)届时，美、英等石油公司将与伊拉克政府以产量分成的形式合作，从而开创伊拉克自1972年实行石油工业国有化以来，西方企业首次大规模进入伊的先河，改变伊拉克不允许外国公司直接开采的历史。2.伊拉克人对石油法草案仍存异议。虽然石油法草案已获伊政府通过，但鉴于事先并未征得伊人民的意见，草案颁布后引起了伊拉克人的广泛争议与担忧。其中争论的焦点集中在取消伊拉克政府对大部分石油的独有控制权，并向外国石油公司开放油气资源问题上。未来草案一旦形成法律将使伊拉克石油工业从国有化模式变成商业化模式，也就是几乎完全私有化。在伊拉克80个已开采的油田中，伊国家石油公司将只拥有17个油田的独立控制权，而2/3已探明的油田以及所有的未开发油田将由外国公司控制。而在国有化模式下，伊拉克石油工业一直对美国等外国石油公司紧闭大门，只有有限的销售合同。支持者认为，改善伊破败的油井、管道和港口需要巨额资金，新石油法能鼓励世界主要石油公司对伊进行数十亿美元的投资，从而使伊拉克石油业在饱受制裁、战争和技术流失之痛后找到重新发展的新途径。反对者担心，这项法案允许西方石油公司在伊进行大规模的石油开采，将把伊拉克的主要自然资源和石油拱手让予外国石油公司。伊拉克巴士拉大学经济学教授纳比利•马苏米说：如按《石油天然气法》草案开放伊拉克油田，在未来的数十年里，伊拉克已探明油田的2/3将被美英等外国石油公司控制，它将给外国石油公司带来滚滚财源，而伊拉克将为此付出沉重的代价。伊拉克人普遍认为，《产品分成协定》会大大降低巴格达政府在石油问题上的话语权。根据国际能源机构(IAEA)统计，全球只有12％的石油资源适合以《产品分成协定》的模式开采，即生产成本较高、开采前景不乐观的油田。(15)显然，伊拉克并不符合这种情况。事实上，在中东的石油生产大国和世界其他地方，基本上没有国家愿意被带有殖民地色彩的《产品分成协定》勒住脖子。如：伊朗、科威特和沙特始终保持国有化的石油体系，禁止外国公司控制石油开发。它们都雇用跨国石油公司作为承包商，在有限的时期内提供需要的具体服务，外国公司对所产的石油没有任何直接权益。目前，多数伊拉克人对这项议案持有异议，而只在伊拉克政府、议会内小范围进行审议和决策，势将引发伊人的普遍不满与反对。3.各派间石油利益之争仍难避免。石油利益分配问题在伊拉克由来已久，也是引起不同派别间矛盾或冲突的重要因素之一。伊拉克石油资源主要集中在南部和北部地区。其中，南部巴士拉附近地区以什叶派阿拉伯人居多，北部石油重镇基尔库克则属于库尔德人控制，逊尼派阿拉伯人控制的中部地区石油资源贫乏。如果石油收入分配按地区划分，逊尼派无疑将吃大亏。他们主张中央集权，以有效控制伊拉克所有资源的合理分配。而对于什叶派人士和位于北部的库尔德人来说，他们希望通过自己控制的产油地区获得更多石油资源。尽管