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农村土地制度改革—农村承包地“三权分置”的背景及内涵要义一、“三权分置”办法出台背景（一）我们所处的时代——城镇化中后期•我们是谁，从哪里来，到哪里去？•从传统的乡村来（以宗族聚居，日出而作、日落而息，少小离家老大回,落叶归根、告老还乡，数千年的轮回）•到哪里去：到城镇去,2015年底农民工总量超过2.6亿。•熊培云《一个村庄里的中国》：谁人故乡不沦陷？•十年砍柴《进城走了十八年》：离乡路上的那些风景，是永远消逝的耕读文明。只有记忆依旧年轻，在钢筋水泥丛林里绽放。（一）我们所处的时代——城镇化中后期农村人才的流动：青壮年走了，2亿多农户变“老”了(2015年城镇化率56%,按2008年以来每年2个百分点计算,2023年将超过70%.)农村土地的流动：大量的农田变为建设用地了，大量的承包地粗放经营，爱土惜土的农民终于愿意流出承包地(2015年底流转比例33%,按2008年以来每年3.4个百分点计算,2023年将超过60%)问题也来了：进城农户的地如何办?留下的地谁来种、以什么形式经营？不同主体的不同需求农民集体集体经济薄弱、公共服务能力不足；承包农户一部分转移到二三产业，需要体现土地作为财产性资产属性；经营主体稳定经营预期，保护投资；如何回应这些需求所有权如何做“实”（强化管理、监督及最终处分，是否允许收回）承包权注重公平（起点、分配、调整、退出）经营权提升效率（提升地力、改良土壤，建设配套、附属等设施）（二）处理好农民与土地的关系是我国农村土地政策的主线在小岗村大包干等农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的基石。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。6坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的“魂”。坚持家庭经营基础性地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。（三）全面深化农村改革的必由之路现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，对于培育新型经营主体、发展农业适度规模经营、推进农业现代化建设意义重大，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。8《十三五规划纲要》明确蓝图稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，推动实现多种形式的农业适度规模经营。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。扶持发展种养大户和家庭农场，引导和促进农民合作社规范发展，培育壮大农业产业化龙头企业，大力培养新型职业农民，打造高素质现代农业生产经营者队伍。二、“三权分置”的内涵要义农村土地集体所有权是社会主义公有制的重要部分：所有权是所有制的具体体现，所有制是所有权的基本属性。农村土地集体所有即集体成员所有，其具体实现形式，即本集体经济组织的农户通过家庭承包方式，占有、使用承包地并获得收益。（排除集体以外人员）问题：一方面，是要避免成为部分村内强势力量的“私产”，必须健全民主议事程序；一方面，又要避免虚置，给与一定自主权，加强监督、管理，赋予适度调整、处分。农户承包权过去，承包农户就是农业生产经营主体，提出占有、使用、收益，自主组织生产经营。现在，承包农户发生分化，对流转、抵押（担保融资）、继承等权能提出要求，要求强化其财产属性。可能出现大量“不在地主”增加乡村治理及农业生产成本。可能导致城镇化速度减缓，兼业农户长期存在，规模经营难以发育。稳定、灵活、有效农户经营权经营主体在一定期限内，占有、耕作，并取得相应收益的权利。从土地承包经营权中派生而来。权属性质是难点：现阶段，债权属性更加明显；长远看，物权化保护是方向。经营权的取得方式：依流转合同取得、融资担保、继续承包经营、入股经营权的具体内容：法律赋予的，包括为发展农业生产所应该具备的基本权能内容；还包括具备物权性质的权能，例如允许融资担保；到期后优先续租。依合同取得的，经承包农户同意，可改良土壤、提升地力、建设农业生产、附属、配套设施；•“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。•在这个框架下，农村土地的集体所有权归集体所有，是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权，集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这三者统一于农村的基本经营制度。三、“三权分置”要解决的问题及意义•（一）“谁来种地”、“地怎么种好”？•（二）如何正确处理农民和土地的关系？•（三）如何推动土地适度规模经营？•（四）三权之间的边界及相互关系(一)“谁来种地”、“地怎么种好”？•在城镇化和工业化的推动下，大部分农民向城市转移，导致农村“空心化”，耕地抛荒，产量下降，土地产出效益锐减；•种植大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体看到了农村广阔的市场和耕地的价值投身农业生产。各种社会化服务组织也应运而生，土地托管、代耕代种、联耕联种、联管联营等新型服务方式让“地怎么种好”的问题迎刃而解。（二）如何正确处理农民和土地的关系？•一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。•二是加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。（三）如何推动土地适度规模经营？•一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。•二是明确了经营权的权能。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规，改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。•三是鼓励创新方式。鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径。（四）三权之间的边界及相互关系•土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；•土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利；•土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。•完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。•准确把握“三权”权能边界和相互关系。•所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格，既有层层派生的关系，相互间也存在一定的独立性。•始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提。