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1国家安全生产监督管理总局调查研究第21期（总292期）2013年12月9日━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━安全生产党政同责一岗双责齐抓共管体制的顶层设计与建设运行问题北京市安全生产监督管理局副局长常纪文按：中央提出要构建安全生产党政同责一岗双责齐抓共管的体制，通过党政同责把地方党委纳入进去，通过一岗双责把政府系统的相关部门纳入进去。一些地方进行了尝试和探索，但是广度和深度均不够。体制的顶层设计和逐级设计须科学理解该体制的内涵，合理分配党委常委的职责，落实管行业、管业务和管生产经营者的安全监管责任，实现齐抓共管。此外，还应当解决运行的能力建设问题。常纪文同志对该体制的顶层设计与建设运行等相关问题进行了阐述与研讨。现将本文予以刊登，供有关单位参考借鉴。关键词：安全生产监管体制党政同责一岗双责综合今年我国的重特大事故发生情况来看，主要呈现三多一少的特点。三多是指：第一，客车、校车发生的重特大事故多，死亡人数总量SAWSSTATEADMINISTRATIONOFWORKSAFETY2大；第二，危险化学品监管领域发生的重特大事故多。肉制品的生产和储存需要冷冻设备，可能发生液氨泄露事故，而液氨泄漏事故波及的面很大，因此危险系数高；第三，煤矿和非煤矿山发生重特大事故多，且出现了一个矿区发生多起事故的情况。一少是指建筑施工领域的重特大事故发生大幅下降。主要原因在于我国的房地产宏观政策的出台和经济结构正在发生转型，建筑施工量大幅下降。针对重特大事故多发的特点，总书记和总理先后多次作出重要批示。习近平总书记指出：人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。要求开展一次彻底的安全生产大检查，坚决堵塞漏洞，排除隐患。要实行党政同责一岗双责齐抓共管。一、安全生产党政同责一岗双责齐抓共管体制出台的深层原因监管体制的改革，在中国的国体下，需要自上而下地推进；在中国的政治制度下，需要通盘考虑党政的分工和责任。而从前期的事故情况来看，以下两类体制需要改变：（一）党政分工的体制问题。反思频发的重特大事故，企业首先应承担主体责任。但由于政府有监管企业的职责，政府也要承担监管失察的责任。由于党委领导政府开展工作，从理论上讲，党委也要承担安全生产的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。但是，以前我国没有明确的制度化规定明确党委在安全生产方面做什么，因此，党委的安全生产领导责任就虚化了。在这个背景下，一旦出了安全生产事故，受到处罚的往往是政府系统的监管人员，而党委系统的领导往往不涉及具体事情的监管，因此难以受到责任追究，即使因为重特大事故受到牵连，也只是作出深刻检查，难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政纪处分，更不会被追究刑事责任。从全国范围来看，前期分管安全生产的普遍是新上任排名靠后的副省、市、3县、乡（镇）长，很少看到党委常委分管安全生产的现象。这些副省、市、县、乡（镇）长上任一两年之后，最希望的是进入常委班子，卸掉分管的安全生产工作。由于分管安全生产的副省、市、县、乡（镇）长地位不高，他们提出的人、财、物等加强安全生产工作的请求难以得到本级党委常委会和政府常务会的足够重视。于是安全生产就被推到看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。一些基层安监局局长甚至私下发牢骚，说若不发生一起大事故，上级来追责，党委和政府就不会重视。去年下半年到今年上半年是全国的换届年，大部分分管安全生产的副省、市、县、乡（镇）长是新提拔上来的领导干部，缺乏经验，监管思路和措施与前任相衔接也需要一个过程，因此在换届后的一段时间内，安全生产容易出大事故。这是今年前八个月事故频发的原因之一。但是一些地方也开始针对问题开始了体制创新探索，如在今年年初，河北省张家口市开始探索党政同责、一岗双责的制度建设。对于事故的预防和遏制，习总书记最近提出，各级党委和政府要以对党和人民高度负责的精神，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，把安全生产责任制落到实处，切实防范重特大安全生产事故的发生。强调把党委的责任排在政府责任之前。对于党委领导作用和党委领导责任的发挥，习总书记从党政分工关系的角度，最近提出了党政同责、齐抓共管的责任构架，突出了地方各级党委的安全生产领导责任。（二）政府内部分工的体制问题。按照目前的“三定”方案，地方安监局在危化和工业企业等方面负有直接监管责任，对其它行业负有综合监管责任。综合监管的前提是其它行业的监管部门负有直接监管责任。而事实是，一些行业部门对本行业的安全生产工作，如通讯管理部门对本领域的安全生产隐患和事故，住房与建设部门对物业领域和非法违法建设的安全生产隐患和事故，农4业部门对农村的沼气隐患与事故，发改委对电力领域的事故和隐患，只有指导和部署权，而无执法和处罚权，于是出现行业、业务领域的安全生产直接监管责任缺位现象。而对于这些领域，安监局要想通过综合监管，如指导、协调、监督的手段，来代替行业的直接监管责任，是不现实的。这种体制缺陷长期存在，必然导致事故的不断发生。如北京市各小区内的安全生产事故和非法违法建设领域的安全生产事故一直占有相当的比例。但是由于住房建设等部门属于政府系列的强势部门，责任的彻底追究特别是向上追究很难实现。如果不出事故尤其是大事故，这些部门是很难真正重视安全生产管理的。在政府内，安全生产监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中，安监局排名靠后，安监局局长极少能进入上一级领导岗位后备人选。安监局局长工作不能干差了，也不能干得太好了。干差了，轻的将被领导训斥，重的要追究责任。干好了，地方党委和政府只是例行表扬一下，为了稳定和政纪考虑，大多不愿意该局长调动工作。这种“鞭打快牛”的不正常现象，对安监局局长的政治前途不利。加上一些强势的部门把自己不愿意管的安全生产监管责任推到安监局身上，各级地方党委和政府一把手也喜欢把新的任务加到能干事、能干成事的安监局头上，安监局事实上成了任务繁重、职责危险，而且经常面临事故追责风险的火山口，一些局长不愿意常年呆在这风险巨大且吃亏不讨好的岗位上，上任不久就走渠道要求调走的事屡见不鲜。这种不正常的体制现象，对于遏制重大和特大事故的发生，对于持续推动安全生产形势根本好转，是非常不利的，必须予以解决。对此，习总书记于2013年7月18日提出，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。从顶层设计上提出了一岗双责、齐抓共管的分工合理的安全生产监管责任构架，使安全生产的权、5责、利更加匹配，这样既减轻了安监部门的压力，也为安全生产事业下一步的健康发展打下了基础。二、安全生产党政同责一岗双责齐抓共管体制的地方建设实践中央政治局常委会两次开会专门讨论安全生产，要求各级党委和政府各司其职，加强安全生产工作，这是顶层设计。中央政治局常委会和国务院常务会几次开会专门讨论安全生产，并作出工作部署，这是顶层示范。总书记提出的党政同责、一岗双责、齐抓共管责任构架的顶层设计和示范，需要地方各级党委和政府通过具体化的体制建设和制度构建工作，是责任体系分配科学化。地方最早全面进行制度化探索的是郑州市。2010年10月，郑州市委、市政府办公厅印发了《郑州市安全生产党政同责制度》，制度对党政同责的概念、基本要求、共同责任、各自责任、工作机制、激励措施、责任追究等作了较为详尽的规定。最后，制度在附则中要求，各县（市、区）党委、政府可根据本制度，制定本地区的安全生产工作党政同责实施细则；各部门、企业事业单位可参照本制度执行。这样，可以使制度的实施一竿子插到底。制度的一个亮点是，在细化责任的基础上规定对党政机关追责的条件和后果，即对因工作不到位、措施不得力引发生产事故，突破年度控制指标的地区、单位及其党政主要领导和分管领导，严格实行安全生产行政问责制和“一票否决”；造成重特大事故或重大影响的，依法依纪追究相应的领导责任。北京市在党政同责、齐抓共管方面，已经迈出实质性步伐。保护首都的安全运行包括最大程度地遏制安全生产事故的发生，是北京各级党委和政府的一大政治任务。去年各区（县）换届时，很多党委常委、常务副区（县）长开始分管或者联系安全生产。各区（县）的安委会主任，一般由区（县）长来担任。这样，安全生产就相对容易地进入到政府常6务会和党委常委会的视野。这种制度设计，改变了由“最没有地位”的副区（县）长分管安全生产的不利局面。在一岗双责、齐抓共管方面，北京市于2013年9月18日召开市委常委会议，市委书记部署了下一阶段的安全生产工作，要求建立落实总书记党政同责、一岗双责、齐抓共管要求的制度。北京市政府常务会议于2011年11月19日审议了《北京市安全生产“一岗双责”暂行规定》，带着现实问题修订现行的安全生产监管“三定”方案，充实了住建委、教委、发改委、农委等部门的安全监管责任。新的“三定”方案一旦通过，这些部门将加强机构建设和能力建设，把安全生产的直接监管责任一级一级落实下去，使一岗双责、齐抓共管和“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的实施具有制度和能力基础。广东省于10月9日召开省委常委会提出了要完善安全生产责任体系，落实党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求，健全安全生产体制机制，依法进行监管，提高安全保障能力。贵州省于10月28号召开省委常委会议，提出建立党政齐抓共管、部门依法监管、企业全面负责、群众积极参与、社会广泛支持的安全生产工作体系。重庆市市委、市政府于9月11日出台了《关于深化平安重庆建设的意见》，9月16日又专题召开深化平安重庆建设工作会议，将安全生产纳入深化平安重庆建设的重要内容，要求党政齐抓共管，努力推进全市安全生产形势持续好转,全面建成安全保障型城市。甘肃省委省政府于9月30日通过《关于进一步加强安全生产工作的意见》，提升了安全发展的地位，把市（州）和区（县）、乡（镇）党委作为安全生产的考核对象。总的来说，各级党委和政府为贯彻总书记讲话而进行的体制创新工作具有共同点，如市（州）、区（县）、乡（镇）党委的主要负责人对本地区的安全生产工作负总责，并与政府的负责人同为安全生产的第一责7任人；党委常委会每年至少研究一到两次安全生产工作；党委常委分管或者联系安全生产，各级政府班子成员和政府各部门都要按照一岗双责的要求，尽职尽责地抓好分管领域的安全生产工作等。但是，一些地方的体制创新步子更大，如郑州市把安全生产工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容，考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据；要求建立健全党政一把手亲自督办制度；请求驻军参与抢救和支援。甘肃省提出做好安全生产也是政绩的理念，把安全生产监管能力建设纳入经济和社会发展规划，要求上级党委考核下级党委。北京市要求区（县）长担任安委会主任、修改“三定”方案、落实一岗双责、齐抓共管的要求等。三、建立安全生产党政同责一岗双责齐抓共管体制的基本要求对总书记关于安全生产的讲话，其内容和要求要做科学的理解。只有这样，在横向和纵向上建立的责任体系，分工明确，相互衔接，才具有可实施力。“党政同责”的“党政”指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外，我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织，但是由于其现实已经具有生产经营的组织和管理职能，从政府和上级党委那里获得经费等支持，也建立了党组织，在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用，因此，在阐述“党政”时也可将他们纳入进去。然而群众自治组织的特征决定了，居委会、村委会及其党组织的责任和地方各级党政机关的责任是不同的。“同责”指的是无论党委还是政府部门，在安全生产管理或者监管方面都有责任。如《郑州市安全生产党政同责制度》规定，党政同责是指党委、政府对安全生产工作共同负有领导责任；贵州和甘肃省委省政府提出党委负责人和政府负责人都是安全生产的第一责任人。当8党委和政府违反了各自的职责时，都会承担政治责任、纪律责任或者法律责任。但是，因为地方党委和政府的作用和职责不同，二者承担的政治、纪律、法律的后果不一定一致。所以，“同责”应当从分配职责时“同有职责”和违反职责时“同样承担责任”两个方面来理解。各级