乡镇管理与村民自治探讨

湖南广播电视大学2010级行政管理专业毕业论文题目：乡镇管理与村民自治探讨学号：113040110姓名：蔡建杏学校：衡阳电大常宁分校指导教师：湖南广播电视大学印制乡镇管理与村民自治探讨【摘要】1980年代初，家庭承包制度取代了“人民公社”制度，中国农村基层管理体制呈现出乡镇行政管理与村民自治二兀并存的局面，形成了“乡政村治”的新型治理体制。在此背景下，乡镇行政管理与村民自治在结构、机制、功能等方面的对接也口趋合理和成熟，但由十我国特殊的政治、经济、文化和历史传统等的影响，在实际运行中，一些地区的乡镇行政管理与村民自治的对接出现了不和谐的情况，在一定程度上偏离了制度设计的最初轨道。这就导致了国家意志在基层的贯彻不力和乡村整体治理的低效，严重制约了当前社会主义新农村的建设的顺利推进，影响了全面建设小康社会目标的实现，阻滞了社会主义现代化的进程。本文以村民自治为视角，以“乡政村治”背景下乡镇政府的行政管理权和村庄的村民自治权之间的互动博弈为切入点，以党的十七大和十七届二中全会精神为指导，结合前人研究成果和实地调查，对乡镇政府管理与村民自治对接性问题做一些深入研究，总结了目前我国乡镇行政管理与村民自治对接的现状，从经济、法律、制度、体制、文化等多方面分析二者出现非良性对接的原因，并提出相应的对策建议，以期能够实现党的十七大和十七届二中全会提出的，要求各级政府深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动的目标。本文的创新之处有以下两点:其一，以村民自治为视角，对乡镇行政管理与村民自治的对接性进行了一次系统研究梳理，包括其理论基础、影响因素、对接的意义、未来发展趋势、对接的现状、非良性对接的原因、实现良性对接的对策等一系列问题。其二，从我国乡镇政府的行政管理权与村庄的村民自治权之间的互动博弈角度研究村民自治与乡镇行政管理之间的关系，从影响乡镇行政管理与村民自治对接的要素出发，归纳目前乡镇行政管理与村民自治对接之现状，分析其成因，从经济、法律、制度、体制、利益、文化等方面提出实现其良性对接的对策。【关键词】乡镇行政管理，村民自治，乡政村治第一章引言一、选题意义自二十世纪八十年代初，中国农村基层管理体制表现为乡镇行政管理与村民自治的二兀并存，形成了“乡政村治”的新型治理体制。即在乡镇建立国家基层政权，对农村实行行政管理;在村庄建立村民自治组织，实行村民自治，自我管理村庄事务。这种体制决定了乡行政管理与村民自治之间必然存在着密不可分的联系，如何处理二者之间的关系，使其在结构机制、功能等各方面统一协调起来，形成一种有机的良性对接，对我国农村的发展至关重要，影响着农村现代化进程和建设社会主义新农村目标的实现。村民自治在我国推行二十多年以来，已经获得了长足的发展和不小的成就，然村民自治的实际运作与该制度设计的美好构想目标之间尚存在较大差距，乡镇行政管理与村民自治在对接中出现了不少的矛后和问题。出现这种情况的原因在十，一方面村民自治必须受到多种因素的制约，另一方面村民自治的运作中存在着不少的内在矛后。村民自治由十现实经济、法律、制度、体制、利益、文化等多方面因素的影响和制约，使得乡镇行政管理和村民自治在运作中难以实现有效的对接，二者之间冲突严重。从理论方面看，以往的相关研究主要侧重十我国乡镇政府管理研究、村民自治研究和乡村关系的研究，这些研究主要是对当时乡镇政府管理、村民自治、或乡村关系的现状进行分析，指出其存在的问题及原因，提出其对策。对十乡镇行政管理与村民自治的对接性的研究基本上处十空白状态，有关乡镇行政管理与村民自治实现良性对接的对策性研究也远远不能满足国家需要。因此，这一问题上尚有一定的理论研究空间。从实践方面看，从1980年代初，我国农村基层治理体制转变为“乡政村治”，在此体制之下存在两种不同的权力，即乡镇政府自上而下的行政管理权和村民委员会自下而上的自治权。从理论上说，这两者根本上是一致的，但在社会主义现代化建设的具体实践过程中，这两种权力之间却存在着矛后或冲突。因此，对我国乡镇行政管理与村民自治的对接性进行系统严肃、规范的学术梳理研究，并在实践层面给与切实的理论总结和指导，就具有重大的现实意义。本文以村民自治为视角，以“乡政村治”背景下乡镇政府的行政管理权和村庄的村民自治权之间的互动博弈为切入点，对乡镇政府管理与村民自治对接性问题进行深入研究。二、文献综述(一)国内研究现状“乡政村治”是基十我国特殊国情下的一种农村基层治理模式，这种治理模式下，村民自治的实际运作与理想形态之间还存在较大的差距，究其原因在十村民自治的推进受到多种因素的制约，在运作中也存在不少的矛后，其中乡镇行政管理与村民自治的对接是其中的突出表现。目前关十乡镇行政管理与村民自治的对接问题的研究主要还是国内的研究。研究乡镇行政管理与村民自治的对接性，必须首先弄清“乡政”与“村治”之间的关系，也即乡村关系。因此，我国的学术界和实际工作者，探讨这一问题一般是在乡村关系研究领域中展开的探讨，对乡镇行政管理与村民自治之间的关系做了比较深刻的研究，下面对当前的研究现状进行一些归纳与总结。1.乡镇行政管理与村民自治非良性对接的原因自80年代以来，中国农村基层社会管理体制转变为乡镇行政管理与村民自治二者并存，在此体制下，乡镇行政管理与村民自治以各种方式展开对接，以期实现农村基层社会治理的理想状态。然Ifu在实际运行中，“乡政”与“村治”并没有实现良好的对接，对其原因学术界基本上把它归结如下:徐勇在《中国农村村民自治》中认为，乡镇干部与村民对待村民自治的不同看法，实际上反映了乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二兀矛后和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡。在村民自治的实际运行中，乡镇行政管理与村民自治的脱节，一方面受宏观、中观、微观层面上乡政府对农村社会管理的职责增多和权限扩大影响:从宏观层面看，随着市场经济体制的建立，农村现代化改革的深入，农村中存在的深层次矛后和新矛后激化，传统乡镇政府考绩制度的影响;从中观层次看，我国分权式的改革使得乡镇政府出现“事权大，财权小”的特点;从微观层次看，农村基层干部的寻租行为。另一方面村民民主意识的增强，要求争取更多自主管理权。以上这些使得乡镇行政管理与村民自治之间出现一种零和博弈。2.实现乡镇行政管理与村民自治良性对接的措施鉴于村民自治实际运行中出现了乡镇行政管理与村民自治脱节的状况，学术界在分析了其产生原因之后，国内研究者对乡村关系领域探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、相关对策等等。大多数学者、实际工作者都认识到要理顺现在的乡村关系，实现行政管理权和自治权的有效衔接和良性互动，进行实现乡镇行政管理与村民自治的有机良性对接，必须改革现有的乡镇管理体制和村民自治制度，并从不同的方向、层面提出了建议和对策，但没有对乡镇行政管理与村民自治的对接性进行过系统的学术研究梳理，也没有从根本上提出一条切实可行的实现乡镇政府管理与村民自治有效对接的路径。因此，本研究试图在党的十七大报告精神的指导下对乡镇行政管理与村民自治的对接性进行系统的梳理，找出实现乡镇行政管理与村民自治良性对接的可操作方法来。(二)国外研究现状国外学者对我国乡镇行政管理与村民自治的对接问题研究较少，更多的是在村民自治研究中做出了较大的贡献，较有代表性是欧博文、史天健、戴慕珍、何包钢等，他们分别从不同视角探讨了在村民自治运行中的一些问题，诸如村委会选举与经济发展、法治建设等的关系，提出了不少可贵的建议。三、研究方法和研究框架从理论上讲，实现乡镇行政管理与村民自治的良性对接是完全可行的，对党和国家建设社会主义新农村和全面小康社会、和谐社会具有重要的意义，但在乡镇行政管理与村民自治对接的实践中，仍然存在不少问题，为弄清这些问题并寻求解决办法，笔者主要采用理论与实践相结合、文献阅读、系统分析等研究方法，通过现实走访、查阅相关文献资料、整合并系统分析有关乡镇行政管理与村民自治对接问题的资料，对论文的论点逐步展开闰述。本文以村民自治为视角，对乡镇行政管理与村民自治的对接性进行了一次系统研究梳理。四、创新之处其一，本文以村民自治为视角，对乡镇行政管理与村民自治的对接性从应然性和实然性两方面进行了一次系统研究梳理，包括其理论基础、影响因素、对接意义、未来发展趋势、对接的现状、非良性对接的原因、实现良性对接的对策等一系列问题。其二，本文从我国乡镇政府的行政管理权与村庄的村民自治权之间的互动博弈角度研究村民自治与乡镇行政管理之间的关系，从影响乡镇行政管理与村民自治对接的要素出发，归纳目前乡镇行政管理与村民自治对接之现状，分析其成因，从经济、法律、制度、体制、利益、文化等方面提出实现其良性对接的对策。第二章概念界定与理论基础一、相关概念界定(一)乡镇行政管理在“乡政村治”模式下，乡镇政府是管理农村的基本行政单位。乡镇行政管理是指乡镇人民政府依据宪法和法律的规定，对辖区内的国家和社会事务实施的管理，它是乡镇政府对辖区内各项政治、经济、社会事务所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等一系列管理活动的总和。在整个国家行政管理中，乡镇行政管理占有重要地位，是整个国家行政管理的基础和重要组成部分，还是整个国家行政管理机器的“末梢神经”。乡镇行政管理处十国家行政系统中的最底层，决定了它具有与其他层次的行政管理所不具备的特点和职能。就特点来看，其一，乡镇政府是管理农村的基本行政单位，这决定了乡镇行政管理工作和服务的对象是农村和农民;其二，根据地方组织法规定，乡镇的权力机构是乡镇人民代表大会，执行机关是乡镇人民政府，不设独立的审判机关和检察机关;其二，乡镇行政管理的内容是管理辖区内国家和社会事务，管理的地域范围大小不等，任务多，事务杂，职能宽，权力小，多为执行上级决策，工作方法具体、快速，管理对象直接面对广大农民群众。就职能来看，乡镇行政管理因其特殊的地位和特点，决定了它具有以下基本职能:第一，首要的是执行职能。乡镇行政管理是上下管理条块的结合点，决定了它更多的是执行上级决策，负责把党和国家的路线、方针、政策贯彻落实到农民群众中去;第二，主要职能是建设职能。具体领导和组织本行政区域的“两个文明”建设，保证乡镇“两个文明”建设落到实处，加快农村现代化进程;第三，服务职能。政府的本质职能是为民服务，乡镇行政管理的本质即为农民群众服第四，监督职能。保证辖区各项事业沿着社会主义方向健康持续发展;第五，协调控制职能。乡镇要协调辖区内各方关系，处理好各方面的矛后和利益，同要依法保障农民合法权益，打击违法犯罪，稳定农村基本秩序。以上各项职能相互联系、相应作用，共同组成了乡镇行政管理的总体功能，是乡镇行政管理最基本的职责和任务。在“乡政村治”的模式下，乡镇政府在遵循党的领导、群众参与、民主集中、法制、效率、公平、服务、责任、创造性、尊重群众自治、务实等原则的基础上，主要通过五种方式对辖区行使行政管理权:一，党组织领导。我国的基本政权建设模式是以党领政，基层的乡镇政权要接受乡镇党委的领导，同时村民委员会也要接受村庄党支部的领导，下级党组织要接受上级党组织的领导。二，行政干预。在我国压力型政治体制影响下，直接进行行政干预是一种传统有效的管理方式。从实践上来看，我国目前乡镇行政管理与村民自治之间的关系还是以行政控制为主，乡镇政府在乡村关系中发挥主导作用。基本顺利保质保量的完成国家政务的需要，行政干预也成为乡镇政府行政管理的一种自然而然的选择。二，经济手段。在“村财乡管”的政策下，乡镇政府通过不同方式对村级财务进行监督和控制，利用经济手段来达到对村民委员会工作的控制。四，协议合作。村委会是联系乡镇政府和村民的纽带，乡镇政府为了完成一定的行政任务，就会与村民委员会就具体的任务达成某种协议。这种模式的好处是经过村民委员会的协商认可，在具体的实施过程中会比较顺利。五，个人情感。中国传统的乡土社会是一种充满各种礼仪的“人情社会”、“熟人社会”，这种社会关系形式和交往方式也深深地“嵌入”到乡镇政府对村委会的工作指导之中，从而演变为乡镇政府的一项行为模式。需要指出的是，随着村民自治