介绍了合肥市节约集约用地试点方案编制过程以及试点方

黄闯摘要：介绍了合肥市节约集约用地试点方案编制过程以及试点方案的主要内容，认识到科学规划是实现节约集约用地的前提，机制与制度改革是实现节约集约用地的保障，节约集约用地真正目的是促进经济社会发展方式的转变，最终目的是实现资源节约型、环境友好型、社会和谐型发展。关键词：政府综合性工作节约集约用地试点市建设模式组织保障1、引言土地是民生之本、发展之基，对于我国人多地少的状况，土地的节约集约利用是一项长期而紧迫的战略任务。党中央、国务院高度重视土地节约集约利用工作。温家宝总理在政府工作报告中指出：节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中明确指出：切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。合肥市近年来明确提出将节约集约用地作为立市之本，积极推动土地管理创新，探索节约集约用地长效机制，努力在建设资源节约型、环境友好型社会方面闯出一条新路，从而为全国推进节约集约用地工作提供有益的借鉴。2005年5月和2006年7月，在国土部无锡会和长沙会上，安徽省合肥市首次提出开展节约集约用地试点市的请求。2008年，受长沙新河三角洲以及黎托片区成为国家节约集约用地试点项目启发，结合合肥市国土管理的新举措，合肥市政府决定申报国家节约集约用地试点，同时委托合肥市规划设计研究院编制试点方案。接受任务后，编制单位意识到此次试点方案与传统的城市规划和国土规划比较，无论从编制套路还是成果表达形式上都有很大不同，是一个相对陌生的领域，工作思路和方式需要随之更新。项目接手初期，编制单位与政府、国土部门多次沟通，交换工作思路，合肥试点方案经历了从项目试点到新区试点，再到全市试点的变化过程。开始阶段，计划以个别项目作为试点探讨节约集约型的建设模式；第二阶段，以新区作试点探讨科学规划促进节约集约用地；最终，确立了以合肥全市为试点，通过综合科学规划、建设模式、机制改革等层面为国家推进节约集约用地进行全面探索。三个阶段工作思路的改变基于这样的考虑过程：申报试点之时，国土资源部已批准长沙黎托片为功能区试点，广东省也正在申报省级试点，而全国节约集约用地缺少市级层面试点，市级试点较单个项目试点以及新区试点，范围上涵盖更广，涉及面更宽，与省级层面试点比较，不光体现在政策引导、指标控制等方面，而且将城市空间结构优化和建设模式的集约化摆在重要位置。节约集约用地在宏观上需要以严格和易执行的政策和机制做支撑，在这一方面，合肥市国土管理工作已经从实际工作中初步形成了一套经验，包括集体决策、项目规划优选、用地指标项目管理、“双向约束”、“阳光地产”、失地农民保障等等机制，在政策的系统化和延续性方面具有良好的基础；在宏观上，要有符合城市特点的规划和实现城市节约集约用地的建设模式，在这一方面，合肥市规划设计研究院通过多年来合肥市总体规划、片区规划、详细规划和专项规划的编制，对合肥市城市规划体系和合肥城市发展动向有较强的把握；在微观层面，结合具体项目，如合肥新高铁站设计、土地整理及新农村建设、市政设施整合规划、城中村改造规划，合肥市规划设计研究院前期所做的专项研究对方案编制的作用较大。2008年7月14日上午，合肥市向国土部汇报了试点方案，国土部贠小苏副部长等部、司领导在听取汇报后，认为该方案符合科学发展观要求，体现了建设“两型”城市的思路，战略眼光高远，立意新颖，目标系统，重点突出，指标明确，可操作性强，一致表示将给予合肥开展节地试点工作积极支持，并且明确表态支持合肥开展节地试点。2、方案内容介绍2.1开展试点市的必要性和紧迫性2.1.1是贯彻落实科学发展观的内在要求2.1.1.1合肥市目前人均耕地面积不足1.2亩，必须转变粗放的土地利用方式，实现土地的节约集约利用。2.1.1.2落实科学发展观，转变经济发展方式，首先必须转变粗放的土地利用方式，实现土地的节约集约利用。作为省会城市，合肥必须坚持以科学发展观为指导，着力转变经济发展方式，在资源保护、科学发展保障机制建立方面积极探索，创造新鲜经验，真正把科学发展观落到实处。2.1.2是实现中部地区奋力崛起的重大举措中部崛起面临的资源、环境背景与东部地区发展初期已有很大不同，国家对中部的要求也不同于东部地区。一方面，发展不足是中部地区普遍面临的最大问题，另一方面，发展的资源约束十分严峻。中部崛起的这一特殊难题首先表现为土地供需矛盾日益突出。合肥作为中部省会城市，既要奋力崛起，又要切实保护耕地，为国家坚守18亿亩耕地红线做出应有的贡献。破解保护资源与保障发展的难题，唯一的出路在于节约集约用地。2.1.3是加快现代化滨湖大城市建设的必然选择世界城市化发展规律表明，人口向大城市集聚特征明显。建设现代化滨湖大城市是全省人民的殷切期望，是省委省政府的重要战略决策，也是合肥市委市政府的重大历史责任。合肥要建设现代化滨湖大城市，必须未雨绸缪，坚定地按照科学发展观和建设“两型社会”的要求，提高土地利用效率，走节约集约用地之路。2.1.4是推动我国土地管理制度改革的重要抓手节约集约用地是我国土地管理制度改革的根本方向，是土地规划、保护、开发、利用等各项工作任务的核心目标。我国目前节约集约利用土地的管理体制、政策体系和技术标准尚不健全，促进节约集约用地的城乡规划、产业发展、财税政策、社会保障、环境保护等方面的制度环境也未形成。合肥以开展节约集约用地试点为平台，推动土地管理制度创新，促进相关制度改革，可以为全国构建保障和促进科学发展新机制先行探索，提供借鉴。2.2基础条件2.2.1合肥市综合实力显著增强2005－2007年，合肥全市地区生产总值分别为853.6亿元、1073.9亿元、1334.2亿元，增幅分别为16.9％、17.5％、18.1%，增速连续3年位居全国省会城市第2位，占安徽省经济总量由16.3％提高到18.2%；财政收入由130.9亿元增加到215.2亿元，年均增长28.2%；社会消费品零售总额由324.4亿元增加到469亿元，年均增长20.2%；城镇居民人均可支配收入由9684元增加到13427元，年均增长17.8％；农民人均纯收入由3207元增加到4486元，年均增长18.3%。节能减排成效显著，2007年单位GDP能耗为1.0649，同比下降5.21%，单位GDP能耗低于全国平均水平。在全国百强城市中，综合实力由2005年的第31位提升到2007年的第21位。按照《合肥市国民经济与社会发展第十一个五年规划》，到2010年，实现地区生产总值2200-2400亿元，人均生产总值6000美元，财政收入360-370亿元，城乡居民收入分别达到18600元和6500元。2.2.2国家在合肥已开展多项试点合肥拥有国家级称号的试点有：国家科技创新型试点市、国家再生资源回收体系建设试点市、国家级汽车及零部件出口基地城市、加工贸易梯度转移承接城市、中国服务外包基地城市、国家动漫产业基地。国土资源部在合肥开展的试点有：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工程、数字国土工程、城镇地籍管理系统工程、土地规划管理系统工程、区域产业用地变化分析工程、金土工程。2.2.3省委省政府高度重视省委书记王金山指出，合肥是安徽的合肥，理应为安徽发展做出榜样、做出贡献。省委、省政府一定会大力支持合肥市的发展，而且在改革发展稳定问题上的支持没有时空障碍，什么时间需要就什么时间支持，什么问题需要支持就支持什么问题。省长王三运要求，各部门要支持合肥，尽快把合肥做强做大，使省会的综合功能、辐射功能、服务功能更好、更快地完善起来，努力使合肥发展成为在华东地区乃至全国很有实力、很有影响力和辐射力的省会城市。2.2.4合肥市节约集约用地的探索与经验近年来，合肥市全面落实科学发展观，解放思想，敢闯新路，敢破难题，切实转变经济发展方式，推动经济社会又好又快发展。在土地管理方面，认真总结国内外经验教训，创新管理机制，初步形成了“节约土地、集约建设、持续发展”的土地利用模式。2.2.4.1集体决策机制合肥市成立了高规格的土地市场管理委员会和城市规划委员会，由省委常委、市委书记孙金龙担任主任，市长吴存荣担任第一副主任，分管副市长和相关市领导担任副主任，市发改委、经委、建委、国土局、规划局、财政局、监察局、审计局、国税局、地税局等为成员单位，所有用地均经集体审批。此举不仅从体制上有力地加强了土地供应的宏观调控，保证了土地的节约集约利用，而且有效地促进了党风廉政建设。2.2.4.2项目规划优选机制充分发挥市场配置资源的基础性作用，面向全国发布拟出让地块信息，广泛引导意向投资单位对土地开发进行深度研究，提出规划方案、经营计划等，从而为政府提供更加科学的决策依据，为土地招标、拍卖、挂牌出让提供最优的供应条件，有力地促进了土地利用效益最大化。2.2.4.3用地指标项目管理制从2008年1月起，按照统筹的原则，改变用地指标按区域一次性分配方式，由计划管理向项目管理转变。根据产业政策、投资强度、税收额度、就业岗位等综合因素，将用地指标向节能环保型、高附加值的项目倾斜。本着成熟一个分配一个的原则，把握土地供应节奏。此举不仅改变了县（区）政府将主要精力放在争指标，却忽视项目储备和土地利用监管的现象，而且通过土地规划、计划、征收、供应、监管扁平化管理，切实保障优质项目早落地、早投产、早见效，从体制上找到了解决土地闲置的新路径。2.2.4.4双向约束机制“双向约束”就是以土地为“闸门”，对项目建设单位和政府双方都制定了一系列的约束制度，实现建设项目用地长效管理。对建设项目设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模等指标，明确项目建设周期，建立建设履约保证金、验收考核、项目退出等约束制度。2.2.4.5考核奖惩机制2004年以来，市政府先后出台了《关于进一步保护土地资源加强土地市场管理的意见》（合政办[2004]40号）、《关于加强节约集约用地工作的通知》（合政[2007]81号）等文件，将节约集约用地纳入各级政府考核体系。坚持投资有强度，配套有限度，建设有进度，建筑有高度，监管有力度的项目管理原则。建立土地投资率、土地销售额产业率、土地税收产业率、吸纳就业率、产业集聚率等5项考核指标，强化对开发园区项目用地情况的综合评价与考核。年度用地计划指标安排与土地节约集约利用程度相挂钩，做到有奖有罚，奖罚分明。开发园区建设3层以上标准厂房，市财政给予一定比例的资金补贴。对包括拆迁安置房、经济适用房在内的住宅建设，严格控制多层，除特殊情况外，一律建高层或小高层，单体建设高度超百米的，则对超出部分建筑面积予以奖励。2.2.4.6格网地价管理机制在城市规划确定的城镇密集区范围内，均匀设定公里格网为价格管理单元。依据土地交易资料、土地定级总分值和基准地价修正系数，利用神经网络、多元回归等算法和地理信息系统技术，构建格网地价评价模型，评估公里格网内正常市场条件下，商业、住宅用地完整土地使用权的平均价格。通过格网地价体系，从宏观上达到总价平衡，微观上达到优质优价，实现地价管理的动态化、精细化、公开化，利用价格杠杆促进产业集聚、用地节约。2.2.4.7“铁腕”清理闲置土地2006年，合肥市依法开展了清理闲置土地工作，中央电视台曾予以专题报道。通过采取“收回或重新配置、完善供后监管、清欠社保资金、调整年度用地计划、在建项目检查、规范入区入园协议、建立工业项目投入产出经济综合评价体系”七项重点措施，共收回、调整闲置土地7300亩。2007年，又相继开展了69个房地产项目（面积3435亩）和193个工业项目（面积10306亩）专项督查行动。采取统一标准、每周调度、现场核查、责任“倒逼”等方式，促使57个房地产项目和143个工业项目在规定时间内开工建设，收回、调整工业项目50个（面积4235亩），房地产项目12个（面积195亩）。此举进一步优化了投资环境，促进了项目建设和土地的节