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-1-從法制及實務面淺談下水道法之修正撰文／王世棱摘要「下水道法」於民國七十三年公布，己屆二十年載，因時空背景變遷及若干相關法令、政策有所改變，諸如行政程序法、地方制度法、行政罰法、行政執行法之實施，明確規範中央與地方主管機關間之權責劃分、政府與人民權利義務區分、環保意識及資源再生利用之現代化觀念意識抬頭及整體水環境之維護需求等，現行下水道法已漸不符時需，為順利推動下水道建設之需要，爰予以修正。修正內容除參酌相關法令，俾相互配合，並力求權責區分、獎勵全民參與、考量資源再生利用等前瞻性觀念，以符合整體環境需要。壹、前言下水道是都市發展良窳之重要指標，依其性質分為雨水下水道及污水下水道兩種，雨水下水道因關係都市防洪排水、居民生命財產安全，在都市計畫階段都具有較整體之考量，大都可和都市同步建設，污水下水道建設則較易被忽視，即使在先進國家亦乎如此。我國以農立國，綜觀下水道之發展，在1896年日據時代即有發展，惟係以兼排雨水及生活雜排水之合流式下水道規劃，糞尿則以澆置推肥供作農業肥料使用，斯時人口分散農村，污染物尚可藉土壤、河川等自淨能力消化。光復後，政府致力發展經濟，社會型態由農業轉趨工業，國民所得增加，人口逐漸往水源中、下游之都會區集中，生活污水僅以初級處理糞尿之化糞池簡易沈澱處理，其餘污水未予以處理，輾轉排入河川水源，水肥之利用率不高，自然界之自淨作用逐漸不堪負荷污染物之集中排放，日久，超過河川之涵容能力以致居住環境品質不佳，水源受污染，污水下水道之建設則日顯重要，然因都市已然成形，污水下水道管線埋設困難、都市邊緣土地寸土寸金，可資利用為下水道工程用地取得困難及部份設施大都需施設於地下，施工有所困難，加以用戶接管需對居家之廚浴做必要之破壞進行施工，多少對生活造成部分不便。因此，地方政府及-2-一般民眾配合建設之意願不高，長期以來，建設普及率除北、高兩市較高外，台灣省可供用戶接管地區仍然偏低。因此，需加速推動建設，下水道法於民國73年12月公布實施，配合精省作業，曾於民國89年12月公布修正部份條文。現今社會變遷、時空背景改變，若干政策、相關法令、制度陸續推新，現行法令已漸不符時需，需加以修正，目前，已完成修正草案，本文謹就現行下水道法屬性、就法制及實務面探討修正之方向、配合之修正條文內容做介紹，供為參考。貳、下水道法屬性先進國家下水道與都市建設同步發展，開發中國家，因拮取新進國家之經驗，將下水道列在都市建設階段設置發展，彼等國家有關生活污水與工業廢水處理之規定，分別於環境基本法、水法、都市計畫法、水污染防治法等相關法律規範，例如中國大陸，其1996年修正之水污染防治法第19條即規定「城市污水應當進行集中處理，中央和各級人民政府必須保護城市水源和防治水污染納入城市建設規劃，建設和完善城市排水管網，有計畫地建設城市污水集中處理設施，加強城市水環境的綜合整治。並向排污者收取污水處理費用」，可見大陸對下水道之建設於水污染防治法中已明文規定都市建設應同時規劃下水道。就現有文獻資料顯示，特別制定下水道建設專法予以規範之國家，僅日本及我國，究其原因，乃於現已發展成型之都市從事下水道建設，需規範事項較多，故立專法規定，以利執行。下水道建設目的在促進環境衛生，健全都市發展，而下水道建設行政體系屬環境保護或公共建設部門，各國不一。在立法屬性方面，以日本為例，將下水道法與空氣污染、土地污染、噪音、地層下陷、水污染等歸類為環境法體系中之管制性法律，管制生活污染源之排放。我國對於環境公害立法，在民國60年代以前為醞釀時期，僅鼓吹制定公害基本法階段，60年代中葉，為公害立法雛型時期，對於水污染、廢棄物污染、空氣污染等公害相繼立法，以法律規範污染之防治及治理，至70年代，公害之情形日益嚴重，國人環保意識普遍覺醒，公害防治之型態已從防治進型為相關污染源之管制，在水污染方面，污水下水道之建設長期以來未受重視，污水未妥善-3-處理排放水源，故以管制污水之排放限制污染量為主要手段，而專立管制性法律以為規範，下水道法即為其一。參、下水道法內容概要現行下水道法共分7章35條，其重要內容分述如下：一、立法宗旨：本法第1條：「為促進都市計畫地區及指定地區下水道之建設與管理，以保護水域水質，特制定本法。」，理論而言，下水道之建設管理應全面性，本條內容似乎僅限於都市計畫地區，及所謂指定地區之下水道建設與管理適用之，但以目前下水道普及率偏低之情況下，下水道之建設，應有發展之優先順序，以都市計畫地區為優先，除都市計畫地區外，依據再發展水污染管制區、自來水之水質水量保護區域、工業區及其他經主管機關指定之地區等。二、主管機關及其權責本法第3條規定主管機關，自中央至地方皆設主管機關並規定其權責區分。精省後，原來省主管機關應辦理事項分別由中央及縣市主管機關辦理，規定主管機關在中央為內政部、在直轄市為直轄市政府、在縣市為縣市政府。中央主管機關權責為法令制定、修正、政策之訂定、技術研究發展、建設案之審核、督導、教育訓練等。依據地方制度法第18條直轄市自治事項第6款第4目為「直轄市下水道建設及管理」；第十九條縣市自治事項第6款第4目為「縣市下水道建設與管理」。因此，下水道建設為地方自治事項，屬於都市計畫及營建事項之一環，復依據下水道法第5條及第6條分別規定直轄市及縣市政府之辦理事項，包括該轄區下水道建設之規劃及實施、下水道法規規章之訂定等，故直轄市、縣市政府為法定地方下水道主管機關，依下水道法及地方制度法之授權執行地方下水道業務。三、公共下水道建設管理機關本法第7條規定，公共下水道由地方政府或鄉鎮市公所建設及管理。第11條：直轄市縣市主管機關應視實際需要，配合區域排水系統，訂定區域性下水道計畫，報請中央主管機關核定後，循法定程-4-序納入都市計畫或區域計畫實施。第12條：下水道工程之施工，應予其他有關公共設施同時規劃並配合進行。下水道為一永續性之公共設施，屬於都市建設之一環，地方政府擬定都市計畫時就應列入建設計畫，故公共下水道由地方政府負責建設及管理。而由於下水道工程在工程技術、操作原理、用戶管理與自來水性質類似且相互關係，我國自來水事業已有相當之技術水準，普及率高達90％以上，故對下水道建設應有足夠之協助基礎，因此地方政府在必要時得指定其建設管理之，第7條所稱公營事業應係指自來水機構而言，惟目前尚無此案例。四、專用下水道之建設及管理公共下水道為公共設施，當由政府斥資興建，而由民間興建之新開發社區、公、私營工業區等地區基於污染者付費之原則，應由投資者負責設置專用下水道，解決因人口集居、事業帶來之廢污水處理問題。本條文第八條規定政府機關或公營事業機構，新開發社區、工業區之專用下水道，由各該機關或機構建設管理之。私人新開發社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道。至於新開發社區、工業區之定義及專用下水道設置原則，本法施行細則第四條規定，「新開發社區」指可容納500人以上居住或總計興建100住戶以上之社區。以上雖明文規定，但地方政府於執行時，仍有若干質疑，例如新開發社區，若有業者總計興建戶100戶以上，但為規避法令規定，分批申請，使得每一申請案皆維持在100戶或500人以下，是否免予設置專用下水道等？如有此等情形，下水道主管機關仍可依本法第8條第2項規定，指定其為應設置專用下水道之地區。「新開發工業區」指政府機關、公民營事業機構開發供事業設廠之地區或事業於政府依法劃設供工業使用之土地設廠，其基地面積達二公頃以上者。前項前者指以整體開發方式開發之綜合型工業區，後者指都市計畫地區劃設之工業用地。本法施行細則第5條規定應設置專用下水道之地區或場所，於設置專用下水道前，應檢附專用下水道規劃及設計圖說等資料，申請該管主管機關核准，始得施工；完工後，須經下水道主管機關查驗合格，始得使用。在前項地區或場所內興建建築物，應於專用下水道完工經查驗合格後，始得核發使用執照。-5-五、主管機關設置下水道機構本法第9條：直轄市及縣市政府應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道建設及管理事項。本條目的為充實下水道人力，目前台北市、高雄市及各縣市政府大都已成立下水道專責單位，如下水道局、課等，對基層下水道執行人力而言已較充實。六、使用土地之強制性下水道屬公共設施之一環，攸關人民生命財產安全及環境衛生、生活品質，本法第13.16條明文規定，當工程之需要使用公、私有土地、河川、溝渠、橋樑等為必要之處置或埋設相關設施時，土地之所有人、占有人或使用人均不得拒絕，以順利進行，本條文具有用地之強制性，但應協調並予補償，此係憲法保障人民財產權之基本原則。七、專業技師辦理規劃設計監造下水道工程具專業性，包括土木、水利、環境工程等工程領域。因此，其規劃、設計、監造得委託專業技師辦理，但由政府機關自行辦理者，應符合中央主管機關規定之技術人員擔任之，所稱「技術人員」，內政部88年7月30日台八八內營字第八八○六一七五號函解釋指政府機關依「公務人員任用法」、「技術人員任用條例」、「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」、「聘用人員聘用條例」任用之專業人員而言，其本身已具有下水道之專業學識，另一方面，下水道主管機關身負公、民營機構專用下水道規劃、設計等書圖審核之責，足堪勝任下水道相關工作。八、下水道之操作、維護由技能檢定合格人員擔任下水道之操作、維護屬專業技能，本法第18條規定，應由技能檢定合格人員擔任之，其技能檢定辦法由中央主管機關定之。而技能檢定辦法屬技能檢定事宜，依職業訓練法第31條規定，為提高技能水準，建立證照制度，應由技能檢定主管機關（行政院勞工委員會）辦理技能檢定，並依該法第33條訂定技能檢定及發照辦法，為免法規重複，並符合統一證照之原則，內政部74年12月30日台內營字第367972號函報行政院75年2月1日台七十五內2283號函核示同意本法第18條所稱技能檢定辦法不予訂定。-6-九、下水道用戶接管、排水設備管理本法第19條：下水道機構，應於下水道開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告周知。下水道排水區域內之下水，除經當地主管機關核准者外，應依公告規定排洩於下水道之內。污水下水道建設完成後，須將用戶污水納入污水廠處理，其功能始克發揮，由於一般民眾對污水下水道普遍缺乏認知，且下水道用戶接管作業將對生活造成施工期間之不便，配合意願不高，因此下水道機構須於接管前將規章、接管程序、等公告，若須民眾配合，下水道機構可舉行說明會或宣導活動。依據施行細則第17條，公告開始使用之日起6個月內應完成接管。另外，用戶排水設備屬於用戶私有，其管理維護應自行負責。本法第29條規定，主管機關對於未依規定期限完成接管者，除科以處罰外並得代為接管，費用由用戶分擔。由於用戶接管工作，需對住家後巷及若干建築做必要之破壞再予復舊，且涉及私權部份，其費用以往認定需由用戶自行負擔，惟實質推動建設時，民眾配合意願不高，甚至抗爭；鑑於用戶接管工作屬污水下水道下游工程，需將用戶污水銜接納入系統，其功能始克發揮，茲以現行推動用戶接管工作較具績效之台北市及高雄市而言，其推動初級階段，用戶接管經費均由該二直轄市政府編列預算進行。而本法並無明文規定該經費應由用戶負擔，基於台灣省各縣市政府財源普遍拮据之實情，若各縣市欲比照北高二市編列用戶接管費用確有困難，而欲加速推動，縣市政府屢有反應，在現階段以鼓勵方式激勵用戶接管意願實有必要，內政部報請行政院准予將用戶接管經費列入補助範圍，鼓勵民眾配合，俾該建設工作得以順利賡續進行，行政院89年10月12日台89內字第29696號函同意並函示：目前污水普及率僅約7％，應全力推動建設，務使四年之內普及率達到17%之目標，補助原則，仍循目前中央補助污水下水道建設原則辦理。俟縣市污水下水道普及率達百分之30以上時，中央不予以補助。十、用戶排水設備承裝資格下水道用戶接管工程屬於專業技能，應由具專業之人員為之，下水道法第21條：用戶排水設備，應由登記合格之承裝商承裝。承裝商雇用之技工，應經技能檢定合格。用戶排水設備承裝商管理規-7-則及其技工技能檢定辦法，由中央主管機關定之。前項應定辦法，屬技能檢定事宜，依職業