电子政务与政府管理创新案例

电子政务与政府管理创新案例——一个街道的选择•政府管理：有效地运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部与外部的各种关系，经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合。•政府管理创新：政府部门采用新的产品、新的技术、新的流程与操作，或者调整政府内部或外部关系以完善和提升政府职能、提高管理水平。•政府管理创新的空间（可能性）–差异•政府管理创新的动力：–地方和基础政府领导层的责任感–地方和基层政府追求政绩的推动–上级机关的推动–学术界和媒体的推动（中央编译局、北大政府创新研究中心等共同倡导的政府创新奖）–人民群众的压力•政府创新的问题–推广–坚持思考•谁是政府管理创新的主体？–中央政府？地方政府？思考•为什么同样的改革措施在中国的效果却不一样呢？电子政务？电子政务建设与政府管理创新脱节•当一种新的技术诞生时，人们总是寄希望于它改变整个世界的面貌。•罗宾斯和威伯斯非常乐观地认为：“新技术作为解决所有我们社会痼疾的灵丹妙药的神奇想象——提高政治的参与度、物质享受、改善儿童教育、较好的通讯、恢复的社区，以及你可能想到的其他任何社会难题”。——转引自[英]史蒂文拉克斯.《尴尬的接近权：网络社会的敏感话题》，禹建强等译，2004年，201页。历次技术革命时间描述推动部门基础设施关键要素主导产业组织创新1770-1830早期机械化时代水力、棉纺运河、公路棉花、生铁棉纺工厂英国1830-1890蒸汽和铁路时代蒸汽机、机床铁路、航海煤铁路股份公司、技术合同英国1890-1940电气和重工业时代电力电力供给与传播钢铁钢铁、汽车大型企业卡特尔泰勒制美国1940-1980福特主义、大规模生产时代汽车、耐用消费品、合成材料高速公路、航空运输能源（石油）电子大量生产大量消费福特主义美国1980-信息通讯时代计算机、通信数字通信互联网芯片信息产业灵活生产、扁平化、网络化美国街道的职能•满足社区居民的相关需求•常务性日常工作•完成上级管理部门(包括上级业务指导部门)布置的各项工作•应对一些非常规性突发事件案例——L街道电子政务方案选择•L街道始建于1988年10月，街道总面积1.99平方公里，规划人口10万。总的来说，L街道是一个正在建设与发展中的纯居住区，其居民结构在20世纪80年代末90年代初主要以工人群体为主，最近几年居住结构有了一定的变化，但普通市民仍是其居住结构中的主要构成部分。•从2000年起，L街道一直在探索提升公共服务能力的有效路径，其焦点是加强政府公共部门间的协同水平•2005年，街道建立了第一个“一门（站）式”中心，当时其核心理念是要减少百姓奔波于多个部门间的烦恼，提高行政部门间的协同水平。但客观地来看，这一时期的“一门式”中心只是在街道原劳动保障事务所的基础上扩大了服务设施的建筑面积，将其他相关为民服务部门(如民政、计生等业务科室)迁入而已。•这些部门聚集在一处，避免了居民为一件事情在多个“门”之间来回奔波，但不同部门之间的业务并未整合，每个部门常常“各自为战”，在许多需要协同处理、信息共享的领域(比如，居民低保的申请与核实需要劳动和民政共同协同)，各部门的快速协同能力仍较为有限，往往是按照传统方法不定期人工相互查询资料，因此许多审批事项仍需要较长时间才能办结。•就内部运作机制而言，当时入驻LF街道一门式服务中心的各个行政机构在内部运转过程中仍然是“貌合神离”:三多两少–信息网络“多源”–事务办理“多口”–人员管理“多头”–缺少质量控制–缺少人文关怀•随着LF街道一门式服务中心在实践中不断发展，街道有关部门越来越意识到现有一门式服务中心还有很大的改进余地.当时看来，改进的方向主要有三个:•一是将服务中心的“业务窗口”改为“综合窗口”;•二是提升跨部门的信息与数据共享能力;•三是整合服务中心的业务流，实现各部门间的高效协同。•显然，上述三方面的改革目标的实现都或多或少涉及了新一代信息技术的引进变革•从2006年开始，L街道被上海市有关部门定为第一批运用现代信息技术来提升服务能力的“一门（站）式”服务中心试点。自此，现代化的信息技术开始被引入该“一门式”中心。•作为一个较晚引入信息技术解决方案的街道，当L街道管理层萌生用新技术来推动既有一门式服务中心改革的意图时，其至少面临着三种技术安排上的选择。1、方案一：自有数据库支持下的协同整合模式•该技术方案最早在上海中心城区的w街道得到应用，其后J街道进一步改进了该技术方案的实现框架。•该模式的技术原型来自发达国家(如芬兰、新加坡)电子政务实践中的“后台信息共享模式”。“后台信息共享模式”强调公共服务顾客导向的价值取向，它赋予了公共服务受理的前台较强的信息共享能力，包括前台顾客数据的收集、整理和定位存储，后台政府数据和已储存顾客数据的索引、定位等。在这一技术模式下，无论是政府信息的简单提供，还是双向信息的交流以及事务处理中需要调用其他部门已经采集的顾客信息，都可以在已有信息中准确、快速定位、提取，并最大限度地保持数据的唯一性、准确性。特点•一：健全、优化街道内的相关网络。通过加载安全设施的社区网络，把“一门式”服务中心的前台受理和后台各业务部门之间连接起来，把街道与区有关部门连接起来，从而实现信息的高速传递和同步化。•二：研发、设计专业运作软件。系统整理不同业务部门间的工作流程并进行优化，然后把这种对流程优化、整合的结果反映到软件的窗口、命令和菜单中去，从而通过训练服务中心人员使用软件的方式，强制性地在工作中引入新流程。新设计的软件要强化对服务的质量控制、促进部门间的快速协同。•三：建立基于自有数据库的社区事务服务综合管理平台。采用该技术方案的街道建立了以公安部门人口管理系统为模板的实有人口数据库，并在此基础上建立了综合管理信息平台。通过它，街道不仅拥有了强大的辅助决策数据系统，而且还可以通过这个平台，在几个业务条线之间进行资料的快速查询和信息共享。•由于该技术方案在街道层面自建了基于人口数据库的社区事务综合信息平台，因此它客观上可以通过街道自己导入信息，以不断更新的方式为不同部门协同和资源共享提供支持，而不必依赖其他条上部门的数据支持。问题•问题一、第一种方案的可行性•问题二、假设您是街道办主任，您的选择？为什么？2、方案二：网络联动支持下的协同整合模式•第二种技术方案的原型是发达国家电子政务发展中的“过程集成模式”(该模式在美国和澳大利亚有较好应用)。在“过程集成模式”中，电子政府同样被分为接受公民事务受理的前台和部门协同解决问题的后台。前台作为一个虚拟的、统一对外的服务窗口，承担起公众请求的接受和最终服务结果的返回；后台作为各个实际的服务流程运作环节，由各职能部门内的相关执行结构和人员组成，负责具体的服务执行。通过这种安排，公民与后台被完全隔离开来，只需要与前台接触即可。而后台各部门之间的密切协同则建立在网络技术的协助同步基础之上(换句话说，以网络联动来实现部门联动)。•该系统的最大好处不仅仅在于其技术先进，还在于它在促进部门协同的同时能减少许多额外的投入，相对于前一种技术安排而言，它不需要街道再花力气去维护自己的数据库平台。问题二问题三、假设您是街道办主任，您的选择意见（选2还是选1）为什么方案三：介于中间的技术安排•该方案要求在街道层面建立数据整合体系和网络互联(整合)机制，但在两方面所实现的功能都相对有限。•特点一：在街道层面建立一个专网整合服务器，以其整合各个专网的数据•特点二：该方案运用专网整合服务器把各个专网整合到街道层面。但这种整合并不能直接进行各专网之间的实时数据交换，而只是将这些专网共同接到同一个虚拟平台之上，各专网之间仍然是彼此封闭的状态。•特点三：在该方案中，数据信息之间的共享还需要第二个步骤才能解决，这就是运用装载专门软件的一站式服务器来进行信息协同。•当劳动、医保等专网被整合到专网整合服务器后，技术设计方通过一站式服务器来读取这些信息，同时提供数据整合与共享功能。•一门式服务器运用社区事务受理软件的数据库支持SQLServer数据库和oracle数据库，可更大限度地整合不同部门的数据库，保持数据的统一性、完整性和一致性。其中，专门设计的社区事务受理软件可以在读取专网数据的过程中实现以下功能：与上海市民政信息系统之间的信息交换；与上海市劳动保障信息系统之间的信息交换；与上海市医疗保障信息系统之间的信息交换。•值得说明的是，一站式服务器只能依据需要，有限度地从不同专网中读取数据，它不能实现数据在街道层面的累积，只能做到读取数据，但却不能存储数据。问题问题四、假设您是街道办主任，您的选择意见，为什么？问题五：组织如何形塑信息通信技术？信息通信技术又如何影响组织？“和尚分粥”•一个庙里有十个和尚，生活清贫，成年累月靠煮粥过日子。由于僧多粥少，分粥便成为他们最关注的重大利益问题。•最初由一个老和尚分粥。开始，这位长者还算公平，大家相安无事。时间长了，发现老和尚分粥有多有少，因人而异。失去了公平！•最后大家商讨选择一个公认道德高尚的和尚主持分粥。本以为事情就此解决，但一段时间后，发现他也开始亲疏有别。•经过前两次的教训，大家商议决定轮流坐庄。时间已长，发现人不行，个别和尚不仅亲疏有别，而且又藏又吃。最后？•建立一种好的机制，与思想政治教育和推选品德高尚的人相比，更为有效思考•联系实际，问题解决并非如此简单，不是一个好的规则能够解决的，因为还有比规则更根本、更基础的问题----体制问题。•和尚们找到一种好的分粥规则，但前提必须是这是一个民主团体，对分粥的不公平允许人们议论并表达不满，且如何改进，还要大家民主协商。•如果在一个专制的体制中，大事小事都由主持说了算，分粥者由其指定，不管如何不公平，大家都不得提意见，否则受到严厉斥责甚至惩罚。在这种情况下，不管借鉴何种先进方法，终归无效。•一种革命性的技术并不是在真空中毫无阻力地推动改革的，它的运用和推广是在特定的政治、社会、经济、技术、商业等因素错综复杂的影响下发展的。政府管理创新八大体系信念层次社会假设基础目标层次管理哲学社会治理体制政治体制行政体制组织结构运行机制管理人员、方法、手段组织、策略与手段层次87654321高度集权的管理哲学•高度集权的政治与经济体制建立的系统哲学基础：认为只要政府能够对社会进行充分地整合，通过“1+1＞2”的机制，就能够实现国家整体功能的最大，如以公有制为基础的各项事业快速发展，并因此能够最好的满足人们的物质和文化需求，最终实现“各尽所能、按需分配”的理想社会。正是这种整体系统论思维，导致了限制“私域”的社会管理目标，而经济与社会的运行则是由政府、且主要由中央政府控制社会假设基础•集权体制的形成和假设基础——一元化利益格局、理想化人格、无限理性、社会系统的机器说理论创新是一切创新的基础和前提•高度集权的政治经济体制，有其形成和运作的理念，这种体制实践的失误和失败，说明其赖以形成的理念基础有偏差。理论创新就是要深刻地揭示这些偏差，发现市场经济体制和民主政治体制赖以形成的正确的理念、信念基础。电子政务的理论基础1、公共选择理论•布坎南的理论假设之一：道德人经济人•理论假设之二：政治市场犹如经济市场布坎南得出结论：公共产品的供给不能由政府垄断，而应当实现多元供给，形成竞争，提高政府效率，用市场竞争、契约、服务购买等来改造官僚主义。布坎南认为行政效率低的原因在于：•①缺乏竞争压力。相当一部分官员和公务员，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率•②政府行为趋向于资源浪费•③监督信息不完备。在现实中，监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。由于政府部门对其经营业务有着自然的垄断性，可封锁有关资源和成本的信息2、新公共管理理论产生背景：•摆脱困境•科技革命和全球化浪潮•政府管理和民主制度的矛盾–以韦伯制思想为基础的传统行政难以适应时代要求新公共管理理论的基本内容•1、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念•2、治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”•3、公共管