黄季焜 六十年中国农业的发展和三十年改革奇迹

黄季焜六十年中国农业的发展和三十年改革奇迹——制度创新、技术进步和市场改革(2011-12-16)发布时间：2011-12-168:21:14一、引言中国农业在过去六十年走过了一段曲折的发展过程。前三十年中国在摸索发展并走过许多弯路，取得一些发展经验，但也有很多的教训。后三十年是中国改革发展的三十年，是中国农业和整个国民经济崛起的三十年。在1978年以前的三十年，中国大地上出现了许多史无前例的巨变。解放后，中国完成了世界历史上规模最大的土地改革；在第一个“五年计划”（1952-1957年）取得成功后，中国开始了极具争议的“大跃进”和人民公社化，实行“三级所有、队为基础”的管理制度，影响了农业的生产力；当中国的农业和整个国民经济在1963-1965年得到初步恢复后，1966年中国又开始了震惊中外的“文化大革命”。在前三十年，中国农业就是在这样的政治制度的安排下，艰难地发展、倒退、再发展，其过程喜忧参半。改革三十年是中国经济巨变的三十年，在经济增长和民生改善等方面创造了世界奇迹。自1978年改革以来，中国经济增长和社会发展都取得了举世瞩目的成就，经济以年均接近10%的速度持续增长了30年，2008年人均GDP达到22698元（或3267美元）；居民生活水平得到极大提高，2007年城乡居民人均收入分别达到了13786元和4140元，扣除城镇和农村物价指数的影响，三十年内城镇和农村居民收入分别增长了7.34倍和7.53倍（国家统计局，2008），年均增长速度分别达到7.1%和7.2%。改革三十年也是中国农业巨变的三十年，中国农业发展取得了世人瞩目的巨大成就。农业国内生产总值的年均增长率达到了4.6%，远远高于人口年均1.1%的增长速度；粮食稳步增长，其他主要农产品的增长速度更加显著，谷物达到基本自给，总体食物自给能力不断提高；农业生产结构也不断优化，生产逐渐向相对比较效益较高的部门和产品转变，居民食物消费结构不断改善；农村就业结构也不断升级，出现前所未有的、大规模的非农就业增长和地区流动；农村贫困人口显著下降，提前实现了联合国提出的2015年的减贫目标。中国农业六十年的发展和最近三十年的巨变见证了改革的成就和政策的影响，然而，农业改革并没有结束，中国在实现现代化和可持续发展的进程中，还将面临一系列重要挑战。本文将在简要总结改革前三十年发展的经验和教训的基础上，重点讨论近三十年的改革和成就，评估三十年深刻改变中国农业的三大驱动力（制度创新、技术进步和市场改革），总结有益经验；同时，放眼未来，剖析现阶段中国农业发展面临的机遇和挑战。二、中国改革前三十年农业发展与政策从中华人民共和国成立起中国开始从封建土地私有制转向解放后的集体所有制。在20世纪50年代、60年代和70年代，社会主义制度和计划经济在中国占主导地位，并对农业产生了深刻而复杂的影响。下面，笔者首先回顾农业部门的发展绩效，阐述农业发展的成功经验与失败教训。其次，对改革前三十年影响农业发展的主要政策做简要的回顾。（一）中国改革前的三十年的农业发展1.粮食在“以粮为纲”的政策下稳定增长在改革前三十年的社会主义计划经济时期，虽然农业走过了曲折的发展过程，但农业在提供国民食物和工业原料方面还是取得了一定成就。从总体趋势来看，农业在增加食物供给，特别是粮食供给方面发挥了重要作用。解放后的前3年，农业生产得到迅速恢复和发展，粮食作物播种面积从1950年114.41百万公顷上升到1952年的123.98百万公顷，增长8.3%，总产量增长了24%。1952-1978年，虽然粮食播种面积基本保持稳定，但粮食总产量上升了86%，年均增长2.5%。粮食单产提高是粮食总产量增长的主要原因，1952-1978年粮食单产提高了91%，年均增长2.8%。事实上，在这个时期，中国的粮食生产年均增长速度超过了人口年均增长速度(1.9%)，这意味着在改革前三十年的社会主义时期，中国农业为提高国民人均食物（卡路里）获得量做出了贡献。同期棉花的单产和总产也有一定的提高。尽管中国农业在这个时期提高了粮食产量和人均粮食供给量，同时为工业发展提供原料，“以粮为纲、全面发展”的政策对农业发展起到一定的作用，但农业发展并没有为中国社会主义计划经济的转型和工业化提供必要的经济基础和动力。20世纪50年代至70年代，中国仍然维持严格的食物配给制度。除细粮（大米和小麦）外，粗粮（如玉米、甜薯、小米、高粱等）也是大多数城市居民的主要食物来源。绝大多数消费者无法获得或消费极少的食用油、食糖、肉和蔬菜等日常食品。总的来说，即使到了70年代，尽管农业产出增加了，但是城市居民平均消费水平依然很低，人均每天获得的卡路里仅为2328。农村居民平均消费水平则更低，仅能维持联合国所规定的人均每天2100卡路里的最低要求。解放后的中国粮食生产体系相当脆弱，以致在1959-1961年大饥荒时期，造成了严重的灾难(Astonetal.1984)。在大饥荒及随后的“大跃进”运动中，超过3000万人死于饥饿或未能出生，绝大多数是由营养不良导致的疾病造成的。这是世界历史上至今为止最为严重的饥荒。尽管导致这次饥荒的原因很多，但农业生产和食物供给的急剧下降是导致此次饥荒的重要原因（Chang和Wen，1997）。60年代后期和70年代中国开始通过从国际市场进口粮食来弥补国内粮食供给的不足（见表2）。1973-1980年中国平均每年进口600万吨粮食，主要为小麦。在粮食进口高峰时期，粮食进口成为中国最主要的进口产品。在当时，政府也试图通过进口机械和其他技术推进国家的工业化进程，然而，脆弱的农业部门尚无法完全养活人民（更不用说出口换汇），从而严重制约了国家工业化和现代化的发展战略的实施。总之，在改革前三十年的社会主义计划经济时期，农业虽然得到了一定发展，为提高中国的粮食以至整个食物安全作出了贡献，但是促进中国工业化和经济转型方面的作用并不显著，甚至是失败的。总产出的增长确实快于人口增长；然而，增长幅度不大，难以满足人们对食物以及快速发展的现代经济对原料的需求，仅仅能够维持温饱而已。基本没有剩余、没有选择余地、没有多余产品可用于出口以换取外汇。事实上，农业作为一个基础性产业，它的失败在贸易领域表现得更为明显。20世纪70年代中国不得不花大部分宝贵的外汇换取粮食以维持国内最低的食物供给。2.农业生产结构调整和农民收入停滞不前如果粮食或食物可得性的解决是喜忧参半，那么农业的结构调整则是相当缓慢的。作物种植结构在三十年间几乎没有多大变化（见表1）。1950年粮食占整个播种面积的87%，到1970年仍然占整个播种面积的83%。在整个70年代，这种结构只有一点点改变（在80%～83%之间变化）。同样，更广义的农业结构也只有很小的改变。1952年农作物产值占整个农业产值的83%，到1970年仍然占75%，到1975这一比例还保持在73%。这些数据表明，农业结构没有向着以高附加值产品为发展方向的新的农业结构方向迈进。更重要的是，农村人均收入以及其他财富指标都未得到较大幅度的增长。尽管粮食产出在增加，但1970年的单位资本所得几乎与20世纪50年代中期一样(Lardy，1983)。住房条件在60年代到70年代几乎没有改进。即使到1978年，农村每种食物的人均消费水平都很低，每年食用油仅有1.1公斤，肉也只有6.4公斤（Huang和Bouis，2001）。贫困率在30%～40%之间。虽然产出增加，但收入停滞不前，这表明生产率增长是较低的（Stone和罗斯高，1995；Wen，1993）。这些分析表明，在计划经济时期，在整个国家发展中农业并没有很好地起到促进国家总体经济转型的角色。它没有向非农部门提供大量或足够的劳动力，没有创造更多的外汇以促进国内技术的更新，也没有很好地通过各部门经济的联系来提高农民收入。事实上，在这一时期，农业最多扮演了增加粮食和其他食物供给以及向工业提供部分原材料的最基本的角色。（二）中国改革前三十年农业政策及其影响1.计划经济与农业生产计划经济在20世纪50年代初期与70年代后期有很大的不同。1949年后，中国开始了前所未有的土地改革，这次改革是世界历史上规模最大也是最广泛的土地改革之一。国家无偿从地主和富农那里没收了土地，并把没收的土地分配给了农村所有的无地家庭。土地改革激发了农民生产积极性，但不久中国开始了对后来农业发展产生重大冲击的“大跃进”和人民公社化。土地改革带来生产力提高的好景没有延续多久，中国刮起了“共产风”，开始了“大跃进”和人民公社化，实行“三级所有、队为基础”的管理制度。1954-1958年大多数地区的农民都从互助组／合作社转移到了公社，向公社的转变消除了以家庭经营为主的农业生产体系。有些研究者认为，至少在集体化初期，农民和他们的领导能够选择是否要进行集体化（Lin等，1996）。但笔者与一些对集体化前夕生活记忆犹新的村领导座谈表明，没有一个被集体化的人是自愿的。公社化最主要的缺陷是缺乏激励。这里有两个基本问题：(1)单个家庭不是产品的拥有者，这削弱了农民的生产积极性；(2)更糟糕的是，这些生产是要基于集体领导的集中决策，而这些领导又经常远离每天的生产活动从而没有充分的决策信息(Putterman，1993)。农民不是在他们自己的土地上生产，相反公社成员要基于他们特别的任务获得工分，这些工分在每年收获季节后核算成粮食和现金。大多数学者认为这种体系下有很多“搭便车”行为，而且很难进行监督，所以影响了社员的生产积极性和生产力的提高。2.农产品和农业生产资料的市场与价格改革前三十年农业缓慢发展不但同生产的组织体系和管理问题紧密相关，计划经济时期的农产品市场和价格政策对农产品生产和要素投入配置也没有起到积极的作用。几乎所有的农产品都是由政府来确定的。1962-1978年，粮食价格几乎维持不变，17年间只调整过3次，总体提高幅度不到20%。农业生产资料投入品价格也没有起到资源的配置作用，投入品价格仅仅是为财务核算用的，因为在当时由于投入品短缺，人们不是想买什么就能买到的，而是通过一个庞大的分配系统来实现的。市场机制也未能推动农业的发展。由于缺乏竞争，营销人员没有激励去搜寻低成本或高质量的生产者。在改革前，决定生产和消费价格的一系列错综复杂的政策左右着国内外农产品市场(Sicular，1988；HuangandDavid，1995)。此外，生产是按计划进行的（如种植面积、目标单产和总产、生产投入等）。政府的计划甚至规定了家庭消费和市场剩余之间的比率。这套政策至少在短期内还是有间接益处的——通过压低大宗农产品的价格来保证低工资，进而推动工业化的进程。除了农户使用的食品、饲料和种子外，大多数农产品都以较低的价格（定购价格）卖给国家的收购部门。20世纪60年代后期开始，为了提高生产积极性，政府也采用“议购价格”（略高于定购价格）收购超出定购任务的剩余农产品。为了解决衣食的供给不足，同时还要保持较低的价格，国家实行了食品、服装等的配给制度。配给制度是一套严格管理体系，对城市来讲，国家对每个人按预先确定的标准（如年龄、工作类型和其他影响食物需求的因素）发放其居住地区的粮票，持有粮票的人可以在“国营粮油门市部（店）”购买粮食，或在食堂等场所购买主食。3.非农政策和制度安排(1)户口制度。中国实施计划经济体制和安置农村劳动力对农村人口的就业产生重要的影响。鉴于中国的农业部门庞大且不发达（由于城市和工业优先发展的政策），政府严格区分城市居民和农村居民。政府让集体化的农业部门向城市的工业部门提供食品和其他产品，而农业部门的回报只包括肥料、少量资金和其他投入品，农业的其他需求则只能自给自足。农民不准自由地离开集体。在住房、教育、健康、福利和其他服务方面，农村居民和城市居民之间的差距在集体经济时期被拉大。毫无疑问，户口制度和其他限制措施阻止了农村居民离开村庄，同时阻碍了农村经济向制造业和服务业转移的机会，人为地减缓了集体经济时期结构转变的步伐，抑制了收入和生产率的提高。(2)贸易政策。在改革前的三十年，在贸易方面也有两项不利于农业发展的政策。首先，农产品贸易是国家计