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1第十四章公共政策的伦理学分析进入20时机80年代中后期，政策科学研究出现了一些新趋势，其中之一是加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是规范性的，是对一般选择理论的研究。所谓描述性是指对事实及客观存在的因果关系的分析；规范性涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动，而选择则以价值作为基础。因此，价值或伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称政策科学或政策分析为应用伦理学。第一节政策分析的伦理学基础从某种意义上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价值判断或价值观作为基础。早在1951年，拉斯韦尔在“政策方向”一文中就指出，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。①尽管人们在制定政策时潜意识地认识到在政策分析、政策制定以及政策评估等各个环节都存在有价值分析和价值判断的内容，但在实践中人们又往往忽视对这些价值因素的系统思考。登哈特（Denhardt）认为，在公共政策领域，人们并没有利用那些应该作为伦理学的研究或应用的支撑的哲学传统。这些哲学传统既包括作为哲学分支的伦理学（处理怎样发现、思考和解决伦理问题），也包括政治哲学（对现有公共管理来说，告诉关于管理者的恰当角色、行为和价值）。伴随着威尔逊、古德诺等人的政治与行政的二分原则的提出，再到韦伯的官僚制理论的盛行，公共行政领域的职业化倾向逐渐增强，公共行政领域作为一种价值中立的领域在履行着自己的公共服务职责。在这一领域中，技能性的东西几乎占据了整个空间，而价值问题则被远远地抛在了一边，无人问津。特别是二战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外地直接或间接地把威尔逊和韦伯的理论作为航标，而且不断地激励知识界对威尔逊和韦伯的理论模式进行深分析和大力拓展，并及时应用到公共行政的实践中去，经过以后一系列的理论发展和实践求索，把公共行政领域的科学化推向了极致。②公共政策作为公共行政领域中的重要内容，同样受到了这一趋势的影响，从事公共政策研究的是一帮技术精英，他们的公共政策研究完全是一种纯技术性的研究活动，价值的思考在此被视为荒诞。此时，技术的理性统治着这一领域。政策中的伦理问题直到20世纪70年代的水门事件以来，随着人们对社会机构的信任下降，伦理问题才重新成为公共政策领域关注的主题，并作为对政府缺乏信任的结果持续至今。③因此，政策的分析研究离不开作为这一学科基础的伦理学以及价值分析。一、伦理学及其分支伦理学是哲学的一个古老而又重要的分支学科，它以道德问题和价值判断作为研究对象，是一门研究价值和价值观的学科，它所涉及的是“应该”、“不应该”的问题，探讨什么是道德上的善与恶、正当与错误，而不研究“是”、“不是”这类问题。因此，有时它又被称①HaroldD.Lasswell,“ThePolicyOrientation，”inThePolicySciences:RecentDevelopmentsinScopeandMethods.eds.ByDanselLernerandHaroldD.Lasswell(Stanford,CA:StanfordUniversstyPress，1951)，pp.9～10.②张康之著．寻找公共行政的伦理视角．北京：中国人民出版社，2002：198页．③[美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇著．公共政策分析和规划的初步方法．北京：华厦出版社，2002：25页．2为道德哲学。从古至今，学者们从不同的角度给伦理学下了不同的定义。美国学者弗兰克·梯利把伦理学定义为有关善恶、义务的科学，道德原则、道德评价和首先行为的科学。它从主、客观两大面对道德现象进行分析、归类、描述和解释。①马丁把伦理学定义为道德哲学，并指出它包括四种主要目标和利益——澄清道德概念，以“检测正确性、公平性和合理性”为核心的严格伦理准则评估；通过阐明道德理想和价值之间的相互联系；建构内容丰富的伦理理论；通过职业判断的提高而提供道德指导准则。②吉布森·温特通过伦理学在社会领域所起的作用的描述，把伦理学定义为：“作为一种积极的进取精神，伦理学致力于澄清引导这个世界的合平逻辑的和恰当的价值观，它对社会交流中突显和暴露出来的各种可能的行为办法和社会秩序中的伦理准则进行分析和评估。”在温特看来，伦理学是研究人类心灵指称不同对象能力的一门科学。因此，伦理学实践包括了更为仔细的系统思考指导我们做出行为选择的价值观，若没有这些价值观，我们只能以现实和政治为基础做出行为选择。③普林斯顿则认为伦理问题就是关注什么是公正、公平、正义或善；关注我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么或什么是最容易被接受的，或什么是恰当的和权宜之计。④同样，伦理学也有各种不同的分支及理论。根据帕顿和沙维奇在《政策分析和规划的初步方法》一书中的说法，伦理学的分支如图所示：行为义务论规则（制度主义）功利主义（伦理学的分支）①[美]弗兰克·梯利著．伦理学导论．南宁：广西师范大学出版社，2002：7页．②转引自[美]特里·L·库珀著．行政伦理学：实现行政责任的途径．中国人民大学出版社，2001：7页．③转引自[美]特里·L·库珀著．行政伦理学：实现行政责任的途径．中国人民大学出版社，2001：8页．④转引自[美]特里·L·库珀著．行政伦理学：实现行政责任的途径．中国人民大学出版社，2001：8页．描述性伦理学应用伦理学元伦理学目的论学说义务论学说义务论学说行为功利主义规范性伦理学政策分析伦理学规划伦理学环境伦理学商业伦理学医药伦理学其它3帕顿和沙维奇认为，伦理学有三种基本理论或分支，即描述性理论（Descriptivetheory）：试图形成一种针对伦理问题的人性理论；规范性理伦(Normativetheory)：强调什么东西作为一种一般性原则是好的或正确的，并能导致一种规范性的论断；批判性理论(Criticaltheory)或无伦理理论(Meta-ethicaltheory)：强调逻辑的、认识论的或语义学的问题，讨论伦理和价值判断的建立和正当化。伦理学自身主要包括在元伦理学和规范伦理学以及描述伦理学中都已得到确认后的各种学说理论。元伦理理论主要从语言和逻辑的角度，以分析的方法研究伦理，它在道德劝诫上是相对中立的，它的目的主要是求真。元伦理学的工作主要分为两个方面：一是探讨伦理学的基本概念及一些重要的相关词的意义；二是考察道德推理的逻辑和伦理规范的证明。①规范性伦理学有两种基本学说，即义务论（Teleology）学说和目的论（Deontology）学说。目的论也被称为功利主义或效益主义。目的论学说的一位代表边沁依据对人性中的趋乐避苦这一特性的假定为基础，提出了一个基本的道德原则——“功利原则”（PrincipleofUtility）。根据这一原则，功利指称倾向于给利益有关者带来好处、实惠、快乐、利益或幸福，倾向于防止利益有关者遭受损害、痛苦、祸患或不祥；如果利益相关者是一般的共同体，那就是共同体的幸福，如果是一个具体的人，那就是这个人的幸福。②由此可知，目的论学说关注的是一种产出的利益或者是一种对利益的保护，相信判断一种行动的正当性是以行动的结果为标准的，它所关注的结果或利益可以是自我的结果（利己主义）、他人的结果（利他主义）或所有个人的结果（普遍主义）。依照这种学说，为了判断某事是否为正确的、好的或应该做的，就必须首先了解规范意义上什么东西是好的，然后才能判断所涉及的行为能否带来好处。义务论者把“正当”和“应当”这类概念作为基本概念。他们认为，其他道德概念都可以用这些概念来定义，或者至少可以说，运用其他道德谓词的判断都要以这些义务性概念为基础的判断做出证明。典型的义务论者关注的是行动的过程，某些行为之所以内在地正当或在原则上正当，是因为它们属于它们所是的那种行为；或者说，因为它们与某种形式原则相符，即这些行为或行为原则本身正当与否主要就因为它们本身的性质，而一般再不必他求。义务论者断言，除了行为结果的好坏之外，至少还要考虑到其他因素，是它们使行为或准则成为正当的，这些因素不是行为结果的价值，而是行为本身所具有的特性。依照这种学说，即使一个行动没有产生善胜于恶的结果，它在道义上也可以是正确的。义务论和目的论既可以以规则为基础，也可以以行为为基础。在以规则为基础的理论中，理论原则被用来产生引导个人行为的规则；在以行为为基础的理论中，个人运用一般性的伦理原则来对特殊情况做出决策。由于义务论学说和目的论学说在实践当中都有各自的局限性，人们便提出了一些折衷的或中间的理论，如规则功利主义和行为义务论（制度主义）。在规则功利主义中，功利原则适应于规则而非个人行为，它允许道德规则与功利主义原则共存，并用首先道德规则来判断；行为义务论学说认识到有许多应该遵守的伦理规则，但它们往往互相冲突，而且每个人都必须在每种场合选择直觉上正确的原则。事实上，在公共政策过程中，并非完全遵守某种单一的伦理价值观念，而是各种政治价值和政策伦理观在现实政治制度构架之中协商的结果。罗尔斯在《正义论》一书中认为，位于最深的基本道德和政治价值层面的是公共理性的观念，它是属于秩序良好之宪政民主社会的一种构想，关怀怎样理解政治关系的问题；这一概念的内涵是由一组关于正义的政治概念①何怀宏著．伦理学是什么．北京：北京大学出版社，2002：39页．②边沁著．道德与立法原理导论．北京：商务印书馆，2000：58页．4所赋予的，而不是通过某种单一政治概念获得。因此，公共政策的伦理价值体现的是一种交迭的共识，这实际上是一种民主精神。二、政策分析与伦理学的相关性伦理学与社会科学诸学科（政治学、经济学、法学、社会学、公共行政及政策分析等学科）的关系紧密，尤其是在研究社会正义的方面。由于伦理学越来越多地倾向于关注社会伦理而非个人伦理的内容，所以，这些学科必须吸收伦理学的内容，以解决一些关于社会中的道德问题。政策分析与伦理学的相关性主要体现在，伦理学是政策分析的一个重要学科基础，而伦理分析或价值分析构成了政策分析的一个基本方面。西蒙指出，在任何决策中均包含有事实因素和价值因素两个方面。所谓事实因素就是制定一项决策所依据的外部客观事实。决策者依据这些信息去认识问题，进而找出问题的症结，从而制定出有针对性的政策。但决策者在进行任何一项决策时都不可能仅仅依据事实因素，在这一过程中他必定受自己已经养成的思维习惯和个人好恶等主观因素的影响，而这些因素属于人的价值观范畴，往往与道德伦理因素有关；不同的人其所要追求的目标以及价值观是不同的，对问题的看法和目标的选择也是不同的。因此，决策总要与一些“值不值得”这样的问题联系在一起，对这些问题的回答就不仅仅依据客观存在的事实因素，而是涉及到个人所持的价值观念和伦理道德等精神因素的影响，决策就是这样在决策主体本身已经形成的价值观这一背景下产生出来了，伦理价值的烙印自然也同时被打了上去。政策分析的研究要解决以下几个问题：（1）描述性问题。探讨公共政策的原因和结果方面的问题，对这些问题的研究涉及到对政策问题的调查与研究，对政策过程中存在的事实状况和政策所产生的结果等方面信息的收集与分析；（2）评价性问题。涉及对一项政策的价值认定，一项政策的产生就是为了满足有关主体的某些需要，这些需要便构成了这项政策所要实现的目标，一项政策的好坏就是依据主体对需要满足程度的判断。在这里，政策的价值认定问题的依据便是决策者本人的价值观；（3）倡导性问题，对这一问题的研究主要是为了提供有关的行动方案，决策者此时行动方案的选择也主要依据个人的价值偏好。行动方案的优劣在不同的人看来是不同的，其中的依据在很大程度上就是决策者依据个人的价值观念来进行取舍的。所以，邓恩在其《政策分析中的价值、伦理观和标准》一文中认为，政策分析采用各种探讨和论证的方法提出有关政策的信息并转换其形式，政策分析的范围和方法部分是描述性的，目的在于提出关于公共政策的原因和结果的信息；然而，政策分析也是规范性的：它的另一个重要目的是产生这种后果对过去、现在和将来几代人具有何种价值的信息。R