第七章公共资源类旅游景区管理

第七章公共资源类旅游景区管理模式第一节公共资源类旅游景区管理模式概述第二节风景名胜区管理第三节自然保护区管理第一节公共资源类旅游景区管理模式概述一、几个重要的概念（一）公共资源（Common/PublicResource）地球上存在的，不可能划定所有权或尚未划定所有权从而任何人都可以利用的资源。经济学定义：所谓“公共资源”是指满足以下两个条件的资源:一是这些资源不为哪一个个人或企业组织所拥有；二是社会成员可以自由地利用这些资源。（二）公共产品（publicproduct）指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。与之相反，完全具有竞争性和排他性的产品就是私人产品。非排他性（non-excludable）是指只要某一社会存在公共产品，就不能排斥该社会任何人消费该种产品，从而任一消费者都可以免费消费公共产品。非竞争性（noncompetitive）是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零，换句话说，增加消费者的边际成本为零。所谓边际成本是指：边际成本指的是每一单位新增产品所带来到总成本的增量。公共产品的属性受到公共资源稀缺程度的影响，资源的稀缺程度越高，那么公共产品的属性受到影响的程度越大。因此，一般来说，没有绝对的公共产品。公共产品又分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品是指具有完全的非竞争性和排他性的公共产品；而准公共产品是指排他性和非竞争性表现不充分的公共产品。第一类，具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。第二类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品。（三）公地悲剧1.哈丁“公地悲剧”理论的提出一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了－－草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。”。“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。所以，“公地悲剧”并非绝对地不可避免。二、旅游资源的公共属性（一）旅游资源之所以存在，“完全是自然的无意志造化或人类因其他功利性目的而创造的成果，是先旅游而客观地存在着的自然或人文因素。”（二）旅游资源性质的转变纯公共物品——准公共物品——私人物品（三）具有公共产品属性的旅游景区1.风景名胜区——国家建设部2.自然保护区——国家林业局和环保部3.文物保护单位——文物局4.国家森林公园——国家林业局5.国家地质公园——国土资源部6.历史文化名城（村、镇）——建设部和文物局（四）旅游景区的产权属性1.产权的属性产权具有排他性、可分割性、可分解性、可让渡性的属性特征。排他性是指产权的所有者拥有排斥他人使用资产的权利，对特定财产的特定权利只能有一个主体（这个主体既可以是个人，又可以是多人或者组织），除开这个主体外，其他一切个人和团体都属于排斥对象;产权的可分割性是指特定财产的各项产权可以属于不同主体，两个或两个以上的主体可以拥有同一财产的不同权利;产权的可分解性是指在产权分割的基础上，其中的每一种权利都可以进行细化;产权的可让渡性即可转让性，是指初始所有者将产权再安排给其他人的权利。可转让性意味着所有者有权按照双方共同决定的条件将其财产的部分权力转让给他人。2.旅游景区的产权特征（2）旅游景区的支配权（3）旅游景区的使用权（4）旅游景区的管理权（5）旅游景区的收益权（1）旅游景区的所有权所有权是指财产所有者对财产的绝对权利，通常借助于由法律这一国家超经济力量来明确。按照本文对公共景区概念的界定以及《宪法》、《文物保护法》等法律法规对自然资源和人文旅游资源的相关规定，公共景区依托的旅游资源如水流、山岭、草原、古迹建筑、科教文化设施等，其所有权为国家所有，最终归属上属于全体国民，国务院行使所有者代表的责任和权利。从产权角度看待公共景区的所有权，我们可以得出两个结论:第一，公共旅游资源具有一定的稀缺性。所有权的基础是稀少性。若是一种东西预期会非常丰裕，人人可以取得，不必请求任何人或政府的同意，它就不会成为任何人的财产。第二，公共景区旅游资源的所有权主体在法律上界定清晰，是唯一的和垄断的，受国家法律的保护。(2)公共景区的支配权。公共景区的支配权主要表现为通过占有公共资源，享有对资源利用方式和景区发展途径的实际决策权，来实现支配主体的效用最大化或利益最大化。支配权往往由景区所在地政府或其派出管理机构掌握，具体体现为对景区项目选择、资本引入、门票调整等方面的支配权。(3)公共景区的使用权现实之中，要体现产权的经济意义，谁来使用产权比产权归谁所有更重要。使用权即是在法律允许的范围内以各种方式使用财产的权利。在公共景区中旅游资源使用权主要表现为经营权（政府开办的企业、民营企业）。(4)公共景区的管理权即是决定怎样使用景区公共资源与资产的权利。在国有产权制度中，人民与政府之间存在着一种委托代理关系，政府作为全体人民的代表行使公共景区的管理权，属地人民政府及其派出机构是具体管理机构。公共景区的管理权主要体现在以下几个方面:一是管理景区规划工作，包括规划的编制、报审和监督实施;二是负责景区保护工作，对景区内旅游资源与环境的保护修复;三是对景区经营业务的监督与协调及价格管制;四是社会事务管理，协调景区社会经济发展，如景区安全秩序维护、招商引资服务、公益教育宣传:五是其他行政管理，主要包括执行国家有关法律法规、行政审批与监督等。(5)公共景区的收益权即是从公共景区旅游资源中获取收益的权利，收益的来源既包括亲自使用，也包括允许他人使用而获得的权利让渡费用。因此收益权是综合性的，可看作是资源所有权、支配权与使用权各自受益部分的总和。当公共景区的所有权、支配权与使用权的主体合一时，收益权主体也是唯一的，反之收益主体也是多元的。五、中国旅游景区经营管理模式的现状（一）国家层面《风景名胜区管理条例》明文规定，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。（二）地方层面打擦边球或者变相出售景区经营权课堂讨论国家和地方层面对旅游景区不同管理模式的利益考量六、中国旅游景区的几种典型模式（一）产权完全统一模式（颐和园）产权统一模式，即公共景区坚持产权高度集中的管理体制，公共产权统一在初始产权所有者手中（国家），景区既不具备吸纳外来资本的能力，也没有独立的市场主体资质，景区的开发经营与管理及资源保护等权能捆绑在一起，统一交由当地景区管理机构，实行非企业型自主开发。该模式强调在确保公共资源有效保护及提供社会服务的前提下，兼顾旅游经济效益。实行该模式的景区主要集中在传统的文物类旅游景区及博物馆、城市公园等现代公益性突出的旅游景点。该模式的特点：1.产权统一，所有权、使用权等权利归国家所有；2.主要是作为一种准公共产品，重视景区的社会效益，侧重于保护；3.主要收入来源于国家的财政拨款；4.管理机构作为事业单位，直接由人民政府设立。该模式的主要优缺点：优点：能够较好地保护珍稀资源，强调公益性缺点：盈利能力差，需要强大的财政支持（二）产权对内分离模式（黄山模式）该模式即是在坚持公共景区国有国营的基础上，政府作为公共景区所有权代表，按照现代企业制度要求，对公共景区国有资产进行整合，组建旅游公司（集团），由旅游集团或下属子公司对景区进行经营管理，将经营权交由市场化运作，实现公共产权的对内分离（景区管委会主任、公司董事长一般为同一人）。该模式中，景区国有的性质不变，旅游经营与景区开发业务从景区管理机构手中剥离出来，交由国有旅游集团或下属子公司按照市场化方式运作。由于旅游集团的国有控股属性，使公共景区获得稳定的经营主体保障，再加上其资源国有、经营国有、收益国有的产权特征，使政府主导的利益集团经营模式广受欢迎，至今在我国公共景区经营中占有较大比重。特点：1.产权对内分离，性质仍属国有；2.建立现代企业制度，采用市场化经营；3.资金来源政府预算和市场化运作相结合；4.管理机构常出现“一套人马，两套班子”的情况优点：1.产权结构优势。实行的是内部分离，确保了公有制，最终利益归国家。同时又可以采用市场化经营，获取经济效益。2.旅游集团的规模化优势。通过融资、强强联合，可以解决财政困难。3.政府主导下，公司经营过程中得社会和生态负效应会较低。缺点：1.高度集权容易产生决策失误风险。虽然此模式下不会发生恶意经营、主动破坏资源的事情，但容易起好心办坏事。2.多元利益诉求下容易造成经营风险。此模式下，经营部门既要考虑经济效益，又要考虑社会效益，股东、当地居民、政府之间的关系不好处理3.经营范围受限制所导致的风险。由于景区属于公共资源，其经营行为必然受到景区规划、国家政策等方面的约束，同时，一般旅游集团只经营旅游业务，当遇到旅游危机时，风险不容易转移。（三）整体租赁模式（碧峰峡模式）该模式将旅游景区的所有权和经营权相分离，政府出资源、企业出资本，在保护生态的前提下，授权民营企业在相当长一段时期内对资源进行整体控制与开发。特点：1.产权对外分离。2.完全的市场化运作3.政府只发挥监督作用碧峰峡模式剖析碧峰峡被誉为“四川之肺”，1986年被评为省级风景名胜区；1993年，雅安成立外市旅游局，并投资200万进行开发。到1997年底，累计投资580万，年接待1万人左右，年收入仅30万元。1998年，万贯集团紧扣时代脉搏，看准了旅游市场的巨大潜力，决定开发碧峰峡丰富的旅游资源。在碧峰峡的开发中，万贯集团大胆创新、敢为天下先，在全国独创了“碧峰峡模式”。“碧峰峡模式”目前已成为旅游景区开发的典范，成为政企合作的样板。2000年以前，几乎每年创收只有30万~50万元，这连付碧峰峡内林场工人的生活费都不够。2000年,碧峰峡的旅游收入达8600多万元，利润2600万元,创税收500万元,游客对碧峰峡的满意度达到95.6%。2001年，万贯集团董事长陈清华由此获得全国“十大旅游风云人物”。按照土地使用年限的规定，当时协议里约定先期转让40年，期满后，再续10年。碧峰峡模式成功的原因分析一、地方政府的大力支持二、中央领导的明确支持三、媒体的正面造势为其创造了良好的舆论环境三、万贯集团是当地负责任的企业集团，拥有良好的信誉和经营能力三、顺利地克服了景区开发带来的生态负外部性和社会负外部性补充内容风景类土地资源的商业性开发必须遵循两条原则Ⅰ.应使开发的经济效应最大；Ⅱ.应使开发产生的负外部性最小乃至为零。一般来说,土地开发的外部性大体包括两类。其一是与资源保护有关的“生态外部性”，其二是与当地社区和当地政府的经济和社会发展有关的“社会外部性”。在土地开发中,应尽可能使这两种外部性为正,应尽可能减少这两类外部性的负面影响。这样，可以将原则Ⅰ称为“经济效益原则”，将原则Ⅱ称为“外部性制约原则”。碧峰峡模式存在的风险一、景区经营权转让的法律风险二、国有资产流失的风险三、合同履行不力的风险四、景区资源、生态环境破坏的风险五、与利益相关者的合作风险四、免费开放模式（杭州模式）杭州西湖风景名胜区管委会管辖范围的103处公园景点，其中免费开放的公园84处，基本分布在西湖四周的开放区域中;收费公园19处，以各级文物保护单位为主，如灵隐飞来峰、岳王庙(墓)、六和塔、三潭印月、郭庄等（文物类资源的容量必须严格限制，所以需要收费）。以西湖景区南线为例，取消门票后，仅沿线的商铺首年拍卖总收入就达到700万元。到2006年，西湖景区内的商业网点、各类游览车船等旅游服务设施的年租金总收入高达5500多万元。2002年的住宿餐饮业收入为44．53亿元，2010年为228．96亿元。截止到2010年年末，杭州市星级宾馆和旅行社已经分别达到236家和504家，比2002年增加了69家和289家。西湖实行免费开放，意味着每年主动放弃了4000万元的门票收入，但201