中美医疗器械监管的比较与分析

中美医疗器械监管的比较与分析作者:阮吉敏所属类别:调查研究/医疗器械电话:单位:温州市药品监督管理局Email:联系地址:关键字:中美，医疗器械，监管，比较摘要:正文:随着财富的增长和人们对生命健康要求的提高，在最近几十年里，医疗器械产业发展越来越快，同时医疗器械对生命健康的作用也越来越大。尽管任何上市产品的质量保证是制造商的责任，但每个国家也都有责任去保护本国消费者的权益。对于医疗器械，由于存在潜在的健康风险，因而责任更加重大。在批准医疗器械用于公共健康的程序之前和之后，对它的质量、功效、可靠性和安全性，要进行评价。几乎所有有医疗器械产业的国家都制订了相应的政策和监管的方法或机制。本文首先介绍美国医疗器械监管的机构和美国食品药品管理局（FDA）具体的监管方法，再对中美医疗器械监管体系进行深入地比较和分析，最后提出一些启示和建议。一、美国医疗器械监管总的来说，美国医疗器械管理和监督的机构包括商务部(DC)、FDA以及医疗卫生工业制造商协会(HIMA)，它们在各自的职能范围内相互合作。但是根据1938年的《联邦食品、药品和化妆品法》,医疗器械监管的主要机构是FDA。（一）FDA监管医疗器械机构的概况和职能FDA在美国是历史最悠久和最受敬重的消费者保护机构之一。FDA由8个中心或办公室组成，其中器械和辐射健康中心(CDRH)负责医疗器械监管工作，大约有1000名雇员，主要由7个办公室组成，包括交流、教育和辐射项目办公室(OCERP，取代原先的OHIP)，执法办公室(OC)，器械评价办公室(ODE)，体外诊断器械评价和安全办公室(OIVDDES)，科学和工程实验室办公室(OSEL，取代原先的OST)，监督和生物统计办公室(OSB)，以及系统和管理办公室(OSM)。CDRH医疗器械监管的主要职能是：1)制定和执行国家计划来确保医疗器械的安全、有效和标签的真实性。2)审查和评价医疗器械上市前批准(PMA)的申请、产品发展协议(PDP)、研究用器械豁免(IDE)的豁免请求和上市前通知[510(k)]。3)制定、发布和强制执行医疗器械标准和质量体系规范及良好的制造规范(GMP)。4)参与有关促进美国与其他国家医疗器械贸易的法规协议的制定。医疗器械监管另一重要职能是现场检查，这是由FDA监管事务办公室(ORA)负责执行。ORA总部有约620名雇员，而现场组织有约3490名雇员，他们分布在5个大区办公室(RegionalOffices)和20个地区办公室(DistrictOffices)。CDRH和ORA在各自的职责范围内相互合作，确保美国国产和进口医疗器械的安全、有效和标签真实性。（二）FDA医疗器械监管1.医疗器械监管法规FDA的法规是用于确保安全、有效和标签真实的医疗器械在美国境内销售。世界上第一部医疗器械监管法是1938年美国国会通过的《联邦食品、药品和化妆品法》(FD&CA)。该法首次增加了对器械的管理。到1976年，《医疗器械修正案》通过，加强了对包括诊断产品在内的医疗器械安全性和有效性的监管。该法案要求制造商向FDA注册并遵守质量控制程序。某些产品在上市前必须经过FDA的批准，其他产品在上市前必须符合性能标准。到1990年，国会通过了《安全医疗器械法》（SafeMedicalDevicesAct），要求养老院、医院和其他使用医疗器械的机构，向FDA报告显示医疗器械可能引起或促使患者死亡、重病或严重伤害的事件。同时要求制造商对其障碍可能引起严重伤害或死亡的永久性植入器械进行上市后的监视，并建立对依赖该器械的患者的跟踪和定位方法。该法还授权FDA命令医疗器械产品的召回和其他行动。1997年的《食品和药品管理局现代化法》(FDAMA)授权FDA进行自1938年以来对该机构运行最大范围的改革。规定包括了加速器械审评和对已批准的器械用于未批准用途的广告监管的措施。2002年的《医疗器械用户收费和现代化法》(MDUFMA)修正了《联邦食品、药品和化妆品法》，赋予FDA新的重要的职能、资源和挑战。MDUFMA于2002年10月26日签署生效，含有三项独特的、重要的规定，主要是：上市前审评的用户收费；建立由公认的第三方组织检查的机制；以及一次性使用器械再加工的新的规范要求，包括新的上市前报送的分类目录和上市前报告。2.医疗器械上市前监管医疗器械的复杂性和风险或受益程度变化很大，不需要同一尺度的监管。因此，FDA根据管理需要的水平把所有医疗器械分成3个监管类别，从而保证器械的安全性和有效性。根据分类委员会的建议，FDA将在《联邦注册簿》（FederalRegister）上公布最终的医疗器械分类。绝大多数器械的类别能在《联邦法规典集》(CodeofFederalRegulations[CFR])第21卷第862至892篇分类规则中找到。在16个医学大类中有大约1700种器械的分类，其中45%是第一类，47%是第二类，8%是第三类。第一类――一般控制：第一类器械采用一般的监管控制。它们具有对使用者最小的潜在危害和比第二、三类器械更为简单的设计，例如体温计、医用手套和弹性绷带等。一般控制包括：禁止伪劣和标记不当的器械出售；器械制造要遵守质量体系规范和GMP；器械标记要遵守标签规范；使用FDA2891表建立登记；以及器械上市前报送上市前通知510(k)。但是大多数的第一类器械都豁免上市前通知和/或质量体系规范。一般来说，填交FDA2891表后，器械就可以上市了。第二类――特殊控制：第二类器械是指那些仅一般控制不足以确保其安全性和有效性，同时对使用者具有某种潜在的危害且现有的方法可以提供足够的保证的医疗器械，譬如心电图仪、电动轮椅和呼吸器等。除了遵守一般控制要求外，第二类器械也要服从特殊控制以保证其安全性和有效性。特殊控制包括：特殊标签要求，强制的和自愿的性能标准，以及上市后的监督。FDA对这类器械通常要求上市前通知510(k)，制造商必须在上市前90天提出申请。通过510(k)审查后，器械才可以在市场上销售。第三类――上市前批准：第三类器械通常是指那些支持或维持人体生命的和预防损害人类健康的或阻止疾病与伤害的，潜在、不合理风险的，但是仅靠一般或特殊控制不足以保证其安全性和有效性的医疗器械，例如心脏起搏器、人工心脏和人工血管等。上市前批准(PMA)是确保第三类器械安全性和有效性而进行科学审查的必备程序。制造商在上市前必须向FDA递交PMA申请书及其他相关资料，包括控制良好的临床研究，有关安全性和有效性的完整报告，以及与器械制造相关的资料。FDA在收到PMA申请后45天内通知制造商是否立案审查，并在180天内做出是否批准的决定。除了医疗器械分类管理外，器械上市前监管的其他重要的规范还包括临床研究和良好制造规范(GMP)。临床研究：有近10%在报送510(k)和绝大多数在申请PMA时，都要求提交临床研究报告。所有支持510(k)和PMA的临床研究必须在遵守研究用器械豁免(IDE)规范下进行。要求制造商在临床研究启动之前要获得FDA的批准，征求每个患者详尽的意见和进行研究全过程的适当监控。在临床研究期间，FDA有权检查和审计临床研究单位及其计划实施情况，以确保符合IDE规范。良好制造规范(GMP)：现行的GMP在质量体系(QS)规范中被提出，发布在《联邦食品、药品和化妆品法》第520节中。1997年修订后的GMP要求与国际标准化组织(ISO)的9001标准更加接近。该规范覆盖了质量管理和组织、器械设计、厂房、设备、采购和原材料处理、生产和加工控制、包装和标签控制、器械评价、分发和装配、抱怨处理、服务以及记录。每一个制造商都要求建立一套医疗器械设计和生产的质量体系。3.医疗器械上市后管理与监督1990年的《安全医疗器械法》(SMDA)修订了《食品、药品和化妆品法》，增加了医疗器械上市后的规范，包括质量体系检查、上市后监督研究、器械跟踪随访和医疗器械报告。质量体系检查：FDA主要通过对器械制造商进行质量体系检查来开展上市后监督。通常，对第二、三类器械每两年检查一次质量体系，而第一类器械每四年检查一次。若FDA发现问题或故障，随时要进行检查以确保质量体系运行有效。上市后监督研究：FDA可以命令制造商对某种很可能存在严重危害健康的后果的第二类或第三类器械开展上市后监督研究，来收集其安全性和有效性的资料。制造商必须在收到FDA要求其进行上市后监督研究命令的30天内，递交研究计划来获得批准。在审查制造商提议的计划后，FDA在60天内决定被指定进行监督的人是否具有资格和富有经验，以及该计划是否会收集能显示无法预料的不良事件的资料或其他保护公共健康所需的信息。器械跟踪随访：根据1990年发布的《安全医疗器械法》，FDA有权命令某些第二类或第三类器械的制造商对他们的医疗器械进行跟踪随访，并深入到患者层次。这些被要求跟踪的器械种类包括非常可能存在严重危害健康后果的或用于植入体内超过一年的第二类或第三类器械。这类器械在跟踪后应进行安全性和有效性的再评价。医疗器械报告(MDR)：从1984年开始，医疗器械制造商和进口商被要求遵守医疗器械报告规范。该规范有助于FDA和制造商鉴别和监视医疗器械不良事件，从而使问题可以及时被察觉和改正。MDR规范要求，使用器械的机构、进口商、制造商无论何时知道可报告事件的信息(其器械已经或可能引起或导致该事件)后，要及时向FDA报告由器械引起的死亡、严重伤害或故障的事件。通常在知道事件发生的30个工作日内以FDA的3500A表上报。该报告将有助于FDA确认该器械是否伪劣或误贴标签，所指定的用途是否安全有效的，从而保护公共健康安全。二、中国医疗器械监管和中美间的比较尽管中美的政治体制、经济基础和价值观念有很大不同，但医疗器械作为特殊的商品，其监管模式有其特殊的规律和借鉴性，因此很有必要对中美医疗器械监管作深入的对比分析，找出其异同之处。（一）中国医疗器械监管机构的简介目前在中国涉及医疗器械监管的机构主要有国家食品药品监督管理局(SFDA)、商务部和卫生部。SFDA是医疗器械的监管局，商务部主要负责宏观经济调控和贯彻实施医疗器械产业政策，卫生部负责监管所有医院和卫生医疗单位。SFDA下属的司，其中与医疗器械监管相关的有医疗器械司和药品市场监督司。医疗器械司主要负责器械研究和生产环节的监管；药品市场监督司负责器械经营和使用环节的监管，同时也负责组织依法查处制售假劣医疗器械违法行为。这两个司按照各自职责，相互合作，共同保证医疗器械的安全、有效。医疗器械司下属4个处室：标准处、产品注册处、安全监管处和受理办公室。其主要工作职责是：起草有关国家标准，拟订和修订医疗器械、卫生材料产品的行业标准、生产质量管理规范并监督实施；制定医疗器械产品分类管理目录；负责医疗器械产品的注册和监督管理；负责医疗器械生产企业许可的管理；负责医疗器械不良事件监测和再评价；认可医疗器械临床试验基地、检测机构、质量管理规范评审机构的资格；负责医疗器械广告许可的管理。药品市场监督司下属5个处室，其中医疗器械督察处负责器械监管，其主要工作职责包括：负责依法监督生产、经营、使用单位的医疗器械质量，组织对医疗器械市场的监督检查工作；负责医疗器械的抽验工作，定期发布国家医疗器械质量公告；组织依法查处制售假劣医疗器械违法行为；负责对假劣医疗器械投诉、举报的处理。（二）中美医疗器械监管的类似性尽管与美国相比，中国医疗器械监管历史较短，但中美医疗器械监管体制仍存在不少类似之处，主要体现在以下4个方面。1.高度重视医疗器械监管工作，有利于加强法规建设，突出监管地位。医疗器械的质量事关生命健康的大事，政府负有义不容辞的职责。特别是美国，早在1938年国会就通过了《联邦食品、药品和化妆品法》，是世界上最早对医疗器械立法进行监管的国家。并相继在1976年通过了《医疗器械修正案》，1990年制定了《安全医疗器械法》，2002年通过了《医疗器械用户收费和现代化法》。在中国，政府对医疗器械监管的重视程度也毫不逊色。《医疗器械监督管理条例》(简称《条例》，下同)已自2000年4月1日起施行。这是中国医疗器械监管法