附件2中国能源生产力政策评估

附件2中国能源生产力政策评估1.摘要能源生产力是指给定组合的能源投入所能产生的商品与服务的数量与质量。它不仅指能源效率，同时也包括了系统优化。更高的劳动生产力是通过提高工资水平实现的，同样的机制也适用于能源生产力。经济手段有助于优化资源配置以及提高能源利用效率，从而取得更高的能源生产力。本文回顾了当前中国能源生产力相关政策，包括命令控制手段，经济手段，以及信息公开、宣传教育等非强制型手段。其中，命令控制型和经济手段是两种主要的手段，同时后者正在发挥着越来越重要的作用。为了促进中国能源生产力的政策有效性，本文建议优化政策组合，强化经济手段的重要性，同时推动制度与政策改革。2.背景能源短缺已经成为制约人类发展的一个重要因素。在当前能源生产力水平下，地球仅仅能为15亿人提供足够的资源和能源以使他们维持OECD国家的生活水平。能源效率在各种事件与场合中被提及，能效的提高可以通过提高能源供应量或者减少终端消耗量而实现。此外，大力发展新能源与可再生能源也有助于解决能源与气候问题。正如同发达的工业化国家几十年前所曾经历的，当发展中国家迈入工业化进程中时，这些发展中国家经济体将逐步成为引起世界能源需求增长的主导力量。解决能源与环境问题，除了寻求如何降低终端能源需求外，还应该关注如何通过更加高产的方式提高能源利用效率。3.能源生产力的定义3.1能源消费系统终端能源消费包括两大类，即包括煤炭、石油、核能、天然气、水力、生物质能等的一次能源，以及包括电力、热力、汽油等由一次能源转化而得的二次能源。该系统如图1所示。特别地，能源生产力必须考虑包括需求与服务的整个系统，比如“光明温暖的房间”或“冷饮”等的需求必须被纳入考虑。与此同时还应考虑提供服务的方法方式有很多。因此我们推出这样的结论，提高能源生产力要从一次能源、终端能源到经济活动整个流程来考虑。这也扩大了提高能源生产力的可能性。3.2能源生产力的定义经济学中生产力的定义是单位投入所能创造的产出（通过生产产品和提供服务的方式）。例如，劳动生产力是通过单个工人创造的产出或单位时间劳动力的产出来衡量。资源生产力是指单位资源投入所创造的经济产出。2007年中国GDP除以该年消耗的资源量即2007年的资源生产力。当然，这也可以被再细分为不同种资源的生产力，比如能源、水资源、矿产资源等。如同劳动生产力和资源生产力，能源生产力可以通过某一给定能源投入所创造的产品和服务（或福利）的数量和质量来衡量。影响中国能源生产力的因素包括：技术创新、研发与应用，资源配置结构、工业结构与制度安排，管理水平与机制，补贴、价格与税收水平，需求偏好（由价格、基础设施、制度安排、文化习俗等决定）等。图1.综合能源系统能源生产力的概念提供了理解能源消费与经济增长发展关系的总体框架。能源生产力的提高可以通过减少能源投入需求但生产相同的能源相关的产品与服务，或投入相同的能源但创造更多更好的经济产出。因此，关注能源生产力的重点应该在提高能源效率以及推动实质性的系统改进与优化。4.中国现行的能源生产力相关政策体系中国的能源生产力相关政策手段包括命令和控制手段、市场手段、宣传教育和劝导鼓励等。各种政策手段及相应政策措施构成有机的政策组合，共同发挥重要作用。4.1命令和控制手段命令和控制手段在中国的政策系统中扮演着非常重要的角色。命令和控制手段可以分为三类，分别是：总体规划和行业政策、法律法规、行政命令和指导。这些政策对中国的能源生产有着积极且不可忽视的影响。4.1.1总体规划和行业政策作为中国昀高指导性规划，“十一五”规划将重点从快速经济发展转向了快速且合理的经济发展。这里合理的发展是指可持续的、清洁的发展道路，齐抓经济发展和环境保护，从而落实节约能源和减少主要污染物排放。在“十一五”规划的指导下，政府制定了起具体的节能计划，如节能减排全面工作计划。该计划设立了2010年以前的工作目标：该计划的目标是到2010年，单位GDP能源消耗比2005年减少20%，即从1.22吨标准煤每千元GDP减少到1吨标准煤以下每千元GDP，工业生产值的平均耗水量减少30%，主要污染物排放减少10%。2007年中国发布了两个关于能源发展的国家计划，中国的能源状况和政策白皮书和能源发展“十一五”规划（国家发改委）。这两份计划描述了中国的能源状况，概括了现有和准备实施的能源政策。中国能源政策的本质是在节能、环保和提高能效的基础上，提高能源生产能力以满足社会生产的增长以及人民生活水平的提高。2004年中国发布了可再生能源中长期发展规划，该规划是10个能源保护优先项目执行的主要结果之一。这10个项目分别是：1)升级低效的工业燃煤锅炉；2)区域供热和热电联产；3)余热余压回收；4)石油节约和替代；5)发动机用能节约；6)能源系统优化；7)建筑物能源节约；8)绿色照明；政策系统（按照重要和相关程度排列）1．综合指导计划1）中国的“十一五”规划，2006.3；2）节能减排全面工作计划，2007.6.33）中国的能源状况和政策白皮书，2007.12；4）能源发展“十一五”规划，国家发改委，2007.4；5）节能中长期专项规划，国家发改委，2004；6）促进产业结构调整暂行规定，2005；7）产业结构调整指导目录（2005年本），国家发改委；8）产业结构调整指导目录（2007年本），国家发改委（征集意见稿）；9）中国应对气候变化国家方案，国务院，2007.6.4；10中国应对气候变化科技专项行动,科技部、发改委、环保部、外交部、财政部等.2007.6.13；2．行业计划和政策11）煤炭工业发展“十一五”规划，国家发改委，2007.1；12）煤炭产业政策，国家发改委，2007.11；13）核电中长期发展规划(2005-2020)，国家发改委，2007.10；14）天然气利用政策，国家发改委，2007.8.30,；15）可再生能源中长期发展规划，国家发改委，2007.9；16）可再生能源发展“十一五”规划，国家发改委，2008.3；17）可再生能源与新能源国际科技合作计划，国家发改委，9)政府部门节能；10)设立节能监管和技术支持部门。预计“十一五”规划期间（2006-2010）通过这10个项目的实施可以节约2亿4千万吨标准煤，相当于5亿5千万吨二氧化碳排放。以上计划更多的关注通过提高能效和技术进步来实现能源节约。除此之外，2005年和2007年中国分别发布了两个关于产业结构调整的指导目录，旨在通过更加环境友好的方式促进工业系统节能和社会经济发展，从而进一步改善产业结构。在2005年本目录中，受鼓励的能源产业有47个，限制6个，淘汰18个。其中煤炭产业中鼓励、限制和淘汰的分别是14个、4个和2个，电力行业是17个、2个和3个。石油和天然气行业中6个受鼓励、3个受限制。现在，2007年本目录还在征求意见过程中，一旦发布之后会产生更好更及时的节能效果。需要特别指出的是，在面对全球气候变化的挑战中，中国的应对行动是积极且迅速的。在发展中国家中第一个发布了应对气候变化国家方案，随后又发布了应对气候变化科技专项行动。在国家和地区层面节约能源和减少主要污染物排放是应对气候变化的两个主要行动，也被称作减缓和适应，通过这些行动中国在节能方面取得了很大的成就。同时，中国还根据不同能源行业建立了行业计划和政策，如煤炭工业，核能工业，天然气利用以及可再生能源。通过相应的政策、目标和手段，这些计划将会更好的促进综合能源指导计划在各行各业的实施。4.1.2基本的能源法规2007年，为了更好的适应我国社会经济的发展以及更好的促进“十一五”计划中提高20%能效的目标，我国对节约能源法1997年版本作了修改，修改后的新法于2008年4月1日起实施。修改后的新法由许多规定、手段和行政命令支持，在许多方面有所改进，如：1)新修订的节能法通过各行业节约能源的政策和技术改进政策来加强工业上的节能。同时，新法还增加了关于在能源消耗中占较大比重的部门，如建筑、交通和公共部门的节能政策。2)新法完善了能源管理和标准化系统。法律系统（按照重要和相关程度排列）1)节约能源法，2008.4.1；2)民用建筑节能条例，国务院，2008.10.1；3)公路水路交通实施节约能源法办法，交通部，2008.9.1；4)国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设实施方案，国务院，2008.10.1；5)中国节能技术政策大纲，国家发改委，科技部，2006.12；6)可再生能源法，2006.1.1；7)中华人民共和国能源法（征求意见稿），2007.12.3；8)中华人民共和国矿产资源法，2003.09.18；9)电力法，2003.09.18；10)煤炭法，2003.09.18；11)清洁生产促进法，2003.02.10；12)节约用电管理办法，2000.12.29，正在修订中；13)国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系，住房和城乡建设部，2007.10；14)重点用能单位节能管理办法；15)民用建筑节能管理规定，住房和城乡建设部，2006.1.1；16)清洁生产审核暂行办法，国家发改委，环保部，2004.10.1；17)粉煤灰综合利用管理办法，1994；18)煤矸石综合利用管理办法，1998；19)关于润滑油回收再生的暂行规定；20)关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇（章）”编制及评估的规定；21)大气污染防治法，2004.4.293)节能目标责任和节能评价系统。该系统为当地政府和官员设立了目标，政府官员需向中央政府汇报节能计划实施情况，如果没有完成任务该地方政府将收到负评价。4)固定资产投资项目节能评估和审查系统。该系统旨在通过强制的节能标准和设计准则来控制高耗能产业的盲目发。a)淘汰落后的高耗能产品、设备和生产工艺的系统。一方面，该系统控制高耗能产品、设备和生产工艺的市场准入；另一方面，关闭这些落后的生产机构；b)重点能耗单位的能源管理系统；c)能效标签管理系统。该系统按照法律系统建立，制定执行目标和惩罚手段；d)节能榜样和奖励系统。该系统鼓励建立节能模式，从而在整个社会激励积极性和提高节能热情。5)新法定义了两个系统：节能目标责任系统和节能评价系统。这两个系统包括当地政府和官员的节能目标完成情况评价。6)新法改进了经济政策，规定中央和省级政府应建立专项基金来支持节能工作，执行节能技术和相关产品的税收优惠政策，对促进和利用节能产品实施补贴，要求金融机构加大对节能项目的信贷支持等。7)新法定义了节能管理和监测的主体，该法由19项法律责任组成，定义了相应的惩罚方式并加大了惩罚的力度和范围。4.1.3行政命令与意见1)国务院关于加强节能工作的决定，2006.8.62)交通部发布关于港口节能减排工作的指导意见，2007.12.203)加快关停小火电机组的若干意见，国家发改委,2007.1.204)2007年应予淘汰落后水泥产能的企业名单，国家发改委，2007.12.285)国家发改委关于做好中小企业节能减排工作的通知，2007.11.274.2基于市场的政策手段4.2.1能源定价机制改革1.电价改革1)电价改革发展历史：从1985年以来，我国先后实行了“还本付息电价”、“燃运电价”、“经营期电价”等多项电价政策，对扭转我国长期存在的缺电局面，支持国民经济持续快速增长，促进电力企业加强管理、提高效率起到了积极作用。但是，随着电力供求关系、市场结构的变化，上述定价方法及高度集中的电价管理体制难以适应电力工业健康发展的要求。2003年7月，由发改委提出，国务院办公厅印发了《电价改革方案》，实施新一轮的电价改革。a)2)电价改革的方向与目标：改革的目标是逐步建立市场经济体制下的电价形成机制，以优化资源配置，促进电力工业健康发展，满足全社会不断增长的电力需求；为建立健全合理的销售电价机制，充分利用价格杠杆，合理配置电力资源，保护电力企业和用户的合法权益。同时，实行煤电和热电联政策体系(按重要和相关程度排列)1)国务院办公厅关于印发电价改革的通知，2003.7.9;2)国家发改委关于印发电价改革实施方案的通知，2005.3.28;3