中国企业是时候该正视美国制裁风险了

1中国企业是时候该正视美国制裁风险了3月7日，因认定中兴通讯违反美国出口管制政策未经许可向伊朗转出口受美国出口管制的美国电子产品，美国商务部工业安全局（BureauofIndustryandSecurity，简称“BIS”）将中兴通讯及其三家关联公司纳入theEntityList，要求美国企业在向中兴通讯出口产品时必须获得BIS的特殊许可。目前，中兴通讯电信设备和智能手机所用的组件有相当比例由美国企业供应，BIS的处罚措施可能会对中兴通讯的供应链产生一定的影响。当天，中兴通讯股票在香港、深圳停牌，中国商务部对BIS的行为表达了强烈不满，并表示将与美方交涉。中兴通讯并不是第一家被美国制裁的中国企业，在美国的制裁名单中，有形形色色的中国企业，这些企业被美国政府纳入制裁名单时，曾引起国内广泛关注和不解，中国外交部和商务部也曾多次抗议，如2012年美国政府对昆仑银行的制裁，但是，短暂的关注和抗议过后，一切如故。美国政府并不会因为中国政府的抗议和中国人的不解而调整制裁政策，也不会因为中国企业视而不见而心慈手软，中国企业如果想走出去，是时候抛弃“鸵鸟”政策，正视美国制裁风险了。美国制裁风险一直存在，只是我们视而不见。制裁与国际贸易相伴而生，有了国际贸易就有了制裁。近现代以来，制裁作为军事手段的一种替代或补充，被国际社会广泛使2用，尤其是被美国广泛使用。美国为了达到政治、外交或其他目的，对一些国家、个人或实体采取一些惩罚性的措施，包括贸易禁运、资产冻结和旅行限制等，如对伊朗、朝鲜、叙利亚、苏丹、古巴进行贸易禁运，要求美国人必须冻结SpeciallyDesignatedNationalsList（简称SDN）中个人或实体的资产等。制裁政策要达到预期效果，关键在于执行。一般情形下，美国制裁政策仅适用于美国人，也即受美国法律管辖的个人或实体。对于非美国人而言，在开展业务时，与美国存在联结点（nexus），如使用美元结算、产品使用了美国组件、交易有美籍员工参与等，则受美国制裁法律法规的管辖，需要遵守美国的制裁政策，否则可能遭受美国政府的制裁。2014年，法国巴黎银行因通过刻意隐藏、删除敏感信息逃避金融机构筛查的方式帮助美国制裁对象进行美元交易触犯美国制裁政策，被美国政府处以89.7亿美金创纪录罚款。在特定情形下，美国为达到制裁目的，对与美国制裁对象开展业务的非美国人进行域外制裁，将非美国人绑上制裁战车，如2012年美国对珠海振戎的制裁，珠海振戎向伊朗出口汽油，跟美国没有任何关联，但美国政府还是依据美国对伊朗的制裁政策，对珠海振戎进行制裁，引起中国政府的强烈不满。截至目前，国际性的大银行，除中国和美国的大银行外，如英国汇丰、渣打和巴克莱银行，德国商业银行和德意志银行，法国巴黎银行和农业信贷银行，荷兰ING3银行，瑞士银行和瑞士信贷银行，日本三菱东京日联银行等，几乎无一逃出美国制裁的魔掌。中国也有多家企业被美国政府制裁，如前面提到的昆仑银行、珠海振戎以及长城工业、保利科技和中国精密仪器进出口公司等。表1：近年来因违反美国制裁政策而被罚的国际性银行名称违反的美国制裁政策处罚金额（亿美元）年份德国商业银行伊朗、苏丹14.52015法国农业信贷银行苏丹、伊朗、缅甸和古巴11.72015德意志银行伊朗、叙利亚、苏丹、缅甸和利比亚2.582015法国巴黎银行苏丹、伊朗和古巴89.72014日本三菱东京日联银行伊朗、苏丹3.152014英国汇丰银行古巴、伊朗、利比亚、苏丹和缅甸192012英国渣打银行伊朗、苏丹、利比亚和缅甸6.672012荷兰ING银行伊朗、古巴6.192012荷兰ABNAmro银行伊朗、苏丹、古巴和利比亚52010英国巴克莱银行古巴、伊朗和苏丹2.982010瑞士信贷银行伊朗、苏丹、古巴、利比亚和缅甸5.382009数据来源：美国财政部、司法部网站在中国企业走出去的过程中，美国制裁风险无处不在。在目前情形下，中国企业只要走出去，很难不使用美元，不使用美国的产品和技术，若使用，就与美国有了联结点，受到美国制裁法律法规的管辖。即使跟美国没有联结点，若开展与伊朗、朝鲜等有关的业务，也可能被美国政府施加域外4制裁。一旦被美国政府认定违反美国制裁政策，就可能被美国政府制裁，若不接受制裁，就面临失去美国市场、不能进行美元交易的风险，国际化进程受阻。美国政府之所以有恃无恐，对非美国人进行域外制裁，所依仗的就是美元和美国市场，在可以预见的未来，美国仍会依仗美元和美国市场对非美国人施加影响，迫使其接受美国制定的规则。特别是，2015年7月，美国、中国、俄罗斯、英国、法国、德国与伊朗就伊核问题达成了协议，伊核问题取得重大突破，使美国政府更为相信域外制裁的威力。借伊核问题取得重大突破的东风，2016年2月，美国总统奥巴马签署《朝鲜制裁和政策执行法案》，该法案授权美国总统可对从事与朝鲜有关特定活动的非美国人进行域外制裁，美国希望通过“绑架”非美国人实现对朝鲜的全方位封锁，进而达到预期目的。表2：因被认定违反美国制裁政策而被纳入制裁名单的部分中国企业名称处罚原因处罚措施年份中兴通讯美国商务部BIS认定中兴通讯违反美国出口管制政策未经许可向伊朗转出口受美国出口管制的美国电子产品，违反美国出口管制法案BIS将其纳入theEntityList，美国企业在向中兴通讯出口产品时必须获得BIS的特殊许可2016昆仑银行美国财政部OFAC认定昆仑银行为受美国制裁的多家伊朗银行（与大规模杀伤性武器相关）提供金融服务，违反IranianFinancialSanctionsRegulationsOFAC将其纳入561名单，禁止美国金融机构为其开设或维持美元账户2013保利科技美国国务院认定保利科技违反Iran,NorthKorea,andSyria美国国务院将其纳入防止大规模杀伤性武器扩散制20135NonproliferationAct裁名单，禁止美国政府机构与其进行业务往来珠海振戎美国国务院认定珠海振戎是伊朗最大的成品油提供商，违反theComprehensiveIranSanctions,Accountability,andDivestmentActOFAC将其纳入Non-SDNIranianSanctionsActList，禁止其获得美国出口许可和美国进出口银行的融资，禁止美国金融机构在任何12个月期间内向珠海振戎提供超过1,000万美元的贷款或信用额度2012中国长城工业总公司、中国精密仪器进出口公司OFAC认定中国长城工业、中国精密仪器违反了E.O.13382（BlockingPropertyofWeaponsofMassDestructionProliferatorsandTheirSupporters）OFAC将其纳入SDN名单，禁止美国人与其开展贸易，要求美国人冻结其资产2006注：截止2016年3月9日，中国长城工业、中国精密仪器、保利科技、珠海振戎已不在美国制裁名单中。对于立志走出去的中国企业而言，被美国政府制裁的后果可能无法承受。被美国政府制裁的直接后果主要有三个：一是被美国政府处以罚款，如上述的国际性大银行；二是被美国政府纳入各种制裁名单，如上述的中国企业，若被纳入SDN名单，将会完全失去美国市场和美元业务；三是参与业务的美籍员工被美国政府或其他机构处以民事甚至刑事处罚。另外，中国企业汇给美国制裁对象的美元款项还极可能被美国金融机构冻结。上述直接后果可能引发一系列间接后果，主要有：一是国际声誉受到影响，国际合作伙伴可能会终止业务往来；二是与交易对手可能会就未完成的合同是否继续履行产生法律纠纷；三是对于上市企业，股价可能下跌，甚至退市，对于拟在境外上市的企业，境外上市步伐可能受6阻；四是将极大影响在美国设立机构和拓展业务。对于中国企业而言，并无法律义务必须遵守美国的制裁政策，但如果不遵守可能又会面临上述不利后果，因此，美国制裁风险更多是一种经营风险，而非合规风险。中国企业在从事与美国制裁对象相关的业务时，需要做出权衡。因美国企业不得与美国制裁对象开展业务，欧洲企业在与美国制裁对象开展业务时会非常审慎，因此，中国企业可能是美国制裁对象比较欢迎的合作伙伴，且可以获得较高的利润。总而言之，一般情况下，风险和收益是相匹配的，收益越大，风险越大。如中国企业主要立足于第三世界，则可以置美国制裁于不顾，追求高利润，如中国企业希望拓宽欧美市场，则需要审核评估与美国制裁对象开展业务的后果。对于立志走出去的中国企业而言，亡羊补牢，犹未晚矣。虽然美国对非美国人进行域外制裁与国际法精神不一致，遭到世界各国的普遍反对，但美国依然故我，并没有因其他国家的反对而放弃使用域外制裁的大棒。在此情形下，对于立志走出去、离不开美元和美国市场的中国企业而言，只能接受其游戏规则，并熟悉其规则，尽可能在不违反美国制裁政策的前提下，拓展业务。美国制裁政策非常庞杂，仅美国对伊朗的制裁政策就包括10部法律、26个行政命令、4个行政法规（不包括美国各州颁布的对伊朗的制裁政策），且政策变动频繁，因此，对于刚走出国门不久的中国企业而言，7熟悉并适应美国制裁政策是一项巨大挑战。对于立志走出去的中国企业而言，应对美国制裁风险最便捷的途径就是，学习国际性大银行的经验，总结其教训，从其经验和教训中形成适合自身的应对策略，如建立制裁风险管理政策，建设制裁风险管理信息系统，培养制裁风险管理人才等。目前，美国政府在是否对违反其制裁政策的非美国人进行制裁时会考虑到外交关系，中国政府也在积极维护中国企业的利益，因此，受美国政府制裁的中国企业数量相对有限。但是，随着欧美企业逐步加强制裁风险管理，减少甚至停止与美国制裁对象的往来，在此情形下，美国政府如希望达到预期的制裁效果，可能对加大对与美国制裁对象开展业务的中国企业的制裁力度。此次美国政府对中兴通讯的制裁与以往有很大的不一样。以往被制裁的中国企业主要为军工企业，且在美国没什么业务，中兴通讯不一样，其是美国第四大智能手机供应商，是高通和英特尔的重要客户，用中国商务部的话说，“中兴通讯与数百家美国企业开展了广泛的贸易投资合作，为美国贡献了数以万计的就业岗位”，美国政府对中兴通讯的制裁可能导致中兴通讯寻求向联发科购买芯片，影响高通和英特尔以及其他美国企业的利益，可以说，美国制裁中兴通讯是“杀敌一千，自损八百”。但最终美国政府还是对中兴通讯进行了制裁，这可能暗示美国政府为了实现对美国制裁对象的全方位围剿，将加大对中国企业的制8裁力度。中国政府为使中国企业免受或少受制裁，可能需要付出一定的代价。在美国政府尚未加大对中国企业制裁力度的现阶段，中国企业应早做准备，积极主动适应美国制裁政策，正视所面临的各种风险，改变在国内已形成定式的应对策略，否则，会给中国外交带来不必要的负担，成为美国或其他国家要挟的筹码。