中国利益集团对政府决策的影响

中国各种利益集团迅速发展已影响政府决策（参考文章来源:2006年10月11日中国新闻网。作者：江涌）中国利益集团对政府决策的影响《瞭望》周刊近日发表题为《警惕部门利益膨胀》的文章说，近年来中央政府机构中的部门利益问题日益突出。文章认为，利益集团施加影响是造成这种现象的重要原因。文章说，随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，中国的各种“利益集团”迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。一是众多境外与涉外利益集团。如各国在华商会以及中国外商投资企业协会(商务部下属的行业协会)，通过母国政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师(拿咨询费)，或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我相关部门决策与立法施加巨大影响。这是我大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。二是金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况(如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等)为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。三是众多行业的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表或政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来声张、谋取其利益；或私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊(即所谓“黑嘴”)；或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅即与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体、甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。随着我国的改革开放，政治民主化、法制化的发展，社会利益结构也随之分化、重组，新的利益群体和阶层逐步形成，并分化组合成特定的“利益集团”，已经程度不同地影响着政府决策，且有愈来愈强的发展趋势。研究利益集团与政府决策的关系，并以此为基础剖析社会现实，对解决我国社会多元化过程中出现的利益矛盾，有着积极的理论意义和现实意义。一、利益集团的概念利益集团(Interestgroups)是资产阶级民主制度的产物，也有的学者称这为“派别(Group)”、“压力集团(pressuregroups)”或“院外集团(Lobbyinggroups)”，最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起、各种社会矛盾的发展、政府职能的扩大，政府各项法律、政策的制定都涉及到社会上不同人的利益，由此引起人们对政府行为的普遍关注，各种利益集团随之迅速发展起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于社会政治、经济、文化的发展，科学技术的进步，各种社会矛盾进一步尖锐化、复杂化，利益集团在西方各国大量涌现。与西方其他国家相比，美国是当今世界上利益集团数量最多的国家，利益集团对政府决策的影响随处可见。二、利益集团的基本特点西方社会利益集团一般具有自发性、对抗性特征，且强调均衡和相互制约。相较而言，中国的利益集团有着不一样的特征。中国现有利益集团，大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，以协同行动，表达其特定的利益诉求。概括起来，一是利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的集团比较薄弱；二是合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多；三是利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性：四是利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势；五是利益集团网络化趋势明显；六是许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中，具有极大的隐蔽性和破坏性；七是部分利益集团将不断分化重组等。三、利益集团对政府决策的影响利益集团对西方社会政府（这里的政府是指广义的政府，包括立法、行政、司法，并非仅指行政）的影响，主要表现为对政治过程的全面渗透和对政府决策过程的广泛介入。以美国为例，利益集团的政治参与几乎渗透到所有的政治领域和政府部门，它们不仅对立法机关施加影响，也对行政部门和司法机关施加影响。利益集团为了左右政府决策，常常使用内部游说、影响选举、外部游说、提起诉讼等几种主要策略对国会、行政和法院施加影响，参与美国的立法过程、行政决策和司法审判。由于政治架构、民主传统和基本国情不同，中国现有利益集团影响政府决策的内容和方式，从程度上讲远不及西方社会利益集团的全面渗透和广泛介入。（一）利益集团影响政府决策的主要内容一是政府干部人事任免。政府机关的职位本身，不仅是一些利益集团试图获取的重要资源，也是实现其他利益的重要途径。因此，利益集团影响政府的一个重要方面，就是影响干部人事的任免决策。二是政府公共投资。政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益集团竞相角逐的重要领域。三是政府财政资金分配。由于政府财政部门负责财政资金分配预算决策，故成为一些利益集团竞相角逐的重要领域。四是政府财政税收。不少企业或企业集团，除了采用作假账逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与政府税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。五是政府政策法规的制定。政策法规是政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对政策法规的制定施加影响，是利益集团实现利益目标的“高级”手段。（二）利益集团影响政府决策的主要方式。第一，贿赂。即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者，这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段，且形式隐蔽，“暗箱”操作。第二，个人关系网络。即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团，包括合法利益集团，最常用、也是最直接、最有效的影响方式。第三，民间性利益集团、公共利益集团、弱势利益集团影响地方政府的资源有限，合法渠道不畅，导致它们有时被迫采用施压性集体行动。第四，合法利益集团往往利用非制度性方式，影响地方政府，获取正当利益，也往往利用合法手段（部门立法、地方立法等）实现不当利益。第五，一些利益集团对地方政府的渗透，往往与权力的寻租相结合，甚至直接利用基层政权的力量，来谋取本集团的特殊利益。特别在乡村社会，与转型期的社会变革有着千丝万缕联系的黑恶势力团伙，往往通过各种非法手段，直接染指农村基层政权，对农村基层政权建设造成极坏的影响。第六，借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力即向当地（外地、甚至境外）大众传媒（报刊、广播、电视）主动提供信息，请求其向社会广泛公开之，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是，利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。三、政府如何应对利益集团的影响在改革开放以来新的历史时期和新的历史条件下，“始终代表最广大人民的根本利益”，理应成为中国政府应对利益集团的再发展、利益集团的政治性影响和处理利益集团与政府之间、各不同利益集团之间关系的最高准则。在这一准则指导下，政府在近期内主要是关注并规范利益集团行为，为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台，同时要创造条件使民间性利益集团合法化。从长远来讲，政府要从利益集团的政治性影响和政府行政能力的提高方面着眼，一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制，将利益集团行为纳入制度化轨道，另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序法治化、民主程序化，同时要提高政府在利益集团政治中的自主性，防止软政权化。当前政府要正确反映和妥善处理现实生活中的各种复杂利益关系，就必须根据利益集团形态、性质、资源等的不同，采取不同的方针政策。打击非法利益集团，保护合法利益集团，扶持公共利益集团；要限制和规范特殊利益集团；最重要的是要关怀、救助社会弱势群体。