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西方财政制度对我国财政监督机制的启示与借鉴科目：比较财政学院系：经济与金融学院专业：财政学姓名：成曦垚学号：21118021702014年5月4日【摘要】财政监督机制是财政运行机制的重要组成部分和构成要素，早在十三世纪二十年代，便萌芽于英国，并不断在西方各国得到发展和完善，至今已有百年的历史。而我国财政监督机制的建立主要在1998年以后，到目前仍处于明显的落后地位。本文通过对西方财政监督机制的分析和研究，总结出我国现阶段存在的问题，如法制建设落后、监督范围有限、监督方式落后等。并在深入学习和借鉴了西方财政监督机制建立的经验后，针对完善我国财政监督机制提出了四点建议：科学划定财政监督的权力边界、积极推进财政监督的法制建设、合理扩充财政监督的覆盖范围、不断创新财政监督的方式方法。【关键字】财政监督财政监督机制审计财政【正文】财政监督机制是指财政机关在对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其它相关事项的管理运行过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互连接形式和彼此作用关系，其运行过程涉及财政监督主体、财政监督客体、职责范围、权限划分、程序及相关配套措施的确定。一个规范有效的财政监督机制有助于发现和及时纠正预算执行过程中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效。一、西方国家的财政监督机制从西方财政监督机制的发展过程来看，早在十三世纪二十年代，随着社会阶级势力的变化，英国的诸侯就趁王权衰落的机会，以武力迫使国王签署了《自由大宪章》。虽然大宪章在一定程度上限制了国王的财权，但仍未确立议会的财政权。十七世纪八十年代的“光荣革命”之后，随着经济的发展和资产阶级经济实力的增强，资产阶级议会才通过了《权利法案》，正式确立了议会监督和决定财政的制度，开创了资本主义国家近代意义的“宪政新时期”。①此后的几百年，西方财政监督机制逐渐发展成为一套成熟和有效的运行机制。当前西方发达国家财政监督机制主要有五个基本特征：（1）财政监督的法制化程度较高西方发达国家财政监督制度最大的特色就是，无论是财政管理还是财政监督，都有完备的法律法规作为依据，法律约束力很强、权威性很高。英国是最早在宪法中对财政收支做出规定的国家，德国、瑞士、意大利等国也在宪法中对预算收支活动进行了明确规定，从预算、税收到国库收支都要在法律规定的范围内进行。这些西方国家从宪法的高度对财政活动中的各项重大事宜做出比较详细和明确的规定，为规范和约束财政活动提供了最高的法律依据。在宪法做出规定的基础上，这些国家还普遍设有专门法，如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例以及财政部发布的行政命令等，以便对财政监督做出更为具体的规定。例如，法国的《财政法》对预算制定的程序、预算科目、预算立法和预算执行机构的职责都做出了明确的规定。（2）财政监督权力配置合理且层次分明首先，财政监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看，虽然立法机关对预算过程的监督力度有强有弱，但财政监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。对于一个现代社会的国家来说，无论是法律的执行、政策的实施，还是政府行政机关的正常运转，都必须以一定的资金作为基础。因此，议会行使财政监督权的实质是从最基本的方面来制约政府的活动。其次，独立、专业的审计机关是立法机关行使监督预算权力的重要机构。由于各国政治体制不同，其政府机构的组织模式大体上分为以下三种：一是立法模式，即审计机关隶属于立法机关，是其专业辅助机构，对其负责并报告工作，比如美国和澳大利亚。在这种模式下，审计机关有两个特点，宏观服务职能较强和信息的公开化程度较高；二是司法模式，即审计机关隶属于司法体系，拥有司法权，如法国。这种模式下的审计机关一般具有最高的权威性，审计执法等事务通常严格遵守法律的规定；三是独立模式，即审计机关独立于立法、司法和行政体系之外，独立开展审计，同时向立法机关和行政机关提供服务，如德国。而在实际执行中，完全的独立是不可能的。独立模式下的审计机关更偏重于向立法机关提供服务。最后，财政资金的管理部门对政府财政行为实施内部日常监督。政府是预算资金的使用者，是具有独立经济利益的实体，它承担着重要的公共社会责任和经济责任。为了确保每个政府部门都能够依法、合理地履行自己的职责，必须对各个政府部门的行为进行严格的日常监督，避免发生违法违规行为，同时划分和界定相应的经济责任，减少权责分配上的漏洞。一般来说，比较普遍的日常监督模式是由财政部门代表政府履行对财政支出的内部监督职责，监测各项资金的流向。目前，西方发达国家普遍实行的国库集中支付制度和政府采购制度保障了财政部门的日常监督。（3）财政监督覆盖了财政资金运行的全过程预算编制是政府预算的前提，也是财政监督管理的基础，各国普遍重视对预算编制的监督管理。从西方发达国家的财政监督实践来看，提高预算编制的质量是强化财政监督的一个关键性环节。第一，西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长，准备工作相当充分。例如，法国从每年的四月份开始编制下年预算，到十月份提交议会审批，编制时间为六个月。此外，西方发达国家对预算草案的审议时间也都比较长。如美国国会对预算草案的审议时间为七个月。法国、德国议会审议预算则需要三个月左右的时间。再次，这些国家的预算内容也都非常详细。如法国预算的类级科目就有1100多条，款级科目和项级科目的数量更大。德国的财政收入项目有1300个，支出项目有800个。挪威、希腊两国的预算也十分详细，多达几百页，预算文本不仅有图表，而且还有详细的文字说明和分析。②第二，西方发达国家对预算执行过程的约束非常严格。预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门、各单位都必须依法严格执行。未经议会同意，任何人都无权更改，如需追加支出，则必须按立法程序办事。在预算执行过程中，各项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。另外，西方各国普遍采用国库单一账户，制对预算资金进行管理，国库资金集中管理、统一收付，有效地加强了对各项预算资金的监控力度。二、我国财政监督运行机制的现状分析我国提出要建立有效的财政监督机制是在建立市场经济体制之后，发展时间较短，因而我国财政监督机制远仍处于探索阶段，远远落后于西方发达国家，主要表现在以下四个方面：（1）法制建设明显滞后目前，我国财政监督法制建设，特别是财政监督立法工作，存在很多不完善的地方，严重影响了财政监督效能的发挥。第一，迄今为止，我国仍未出台一部专门的财政监督方面的法律或法规，现有的财政监督方面的规定均出自于《预算法》、《会计法》和《注册会计师法》等相关法律法规中的有关相关条目，既不系统，也不权威；第二，我国现行的部分法律法规制定时间早，没有根据经济环境的变化及时修订，已经不能为当前经济领域中出现的新问题提供法律支持。虽然财政部已经陆续逐步建立了《财政监督检查工作办法》以及《财政部门实施会计监督办法》等各项监督检查制度，以保证财政监督工作正常进行，但是由于这些制度与原有法律内容不够协调，导致了各个监督机构之间的权责混乱，使得监督机制的强制力低下，监督效率难以提高。（2）机构定位不科学现阶段，我国对财政监督机构监督职责范围的规定比较笼统，也比较零散。例如，《预算法》第71条规定：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”。《会计法》第33条规定：“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查”。《财政监督机构工作暂行规定》将财政监督机构的职责界定为“代表本级财政部门监督本级和下级政府及其所属各部门、各单位的预算执行情况，并对预算违法违纪行为提出处理意见”，“根据授权办理其他有关监督检查事项”。③也正因为如此，人们对财政收支及其运行的监督制约机制不够重视，财政监督也只是被看作一项“临时性”的整顿措施。近些年，随着政府部门预算收支两条线、国库集中收付、政府采购等制度的推行，新工作的分配使得财政监督职责权限的划分模糊不清。于是，财政监督工作只能是哪里有问题就指向哪里，不能真正地起到预防、监督的职能，同一问题多个部门重复审查或相互推卸责任的现象也就时有发生。（3）监督工作不够全面监督工作不够全面主要涉及两个方面：一是监督力度不够。比如，财政监督往往只注重于各个受监督部门的工作，而对于监督人员的素质考核不够严格，监督人员缺乏责任心和进取心，监督工作浮于表面，发现问题后没有一套完善的审理处理制度可依。二是监督工作不够深入。部门领导之间“拉关系”，隐瞒问题，资金流向混乱。由于没有领导的重视，基层人员配合监督工作的积极度不高，使得监督工作无法进一步开展。目前，我国财政监督工作的特点是“重收轻支”、“重专项检查轻全面监督”，“重外部监督、轻内部监督”，财政系统内部违法违纪问题屡见不鲜，这与财政部门内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制有很大关系。随着我国财政改革力度的加大和公共财政体系的逐步建立，如何尽快改变这种局面、科学合理地扩大财政监督的范围和规范财政监督的程序成为必须认真研究并抓紧解决的重大课题之一。（4）监督方式方法落后由于我国建立财政监督机制的时间较短，在管理模式和技术条件上相对落后，主要表现在以下四个方面：第一，监督标准匾乏。所谓监督标准，就是实施监督的技术规范。目前这还是我国财政监督领域的空白点。第二，监督形式单一。大部分监督活动都是以运动式、突击式的专项检查的形式完成的，而且以集中、非连续的事后检查居多，事前审核还处于试点阶段，事中跟踪监督基本没有开展。这使得很多违法违纪问题都是在既成事实之后才被发现，无法有效挽回损失。第三，监督手段落后。财政监督信息化建设的“蜗行”与现代信息技术的飞速发展形成了鲜明对比。以网络和计算机为代表的现代信息技术在财政监督领域的应用滞后。网络监督模式很少运用，有效的监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来。④三、对如何完善我国财政监督机制的分析通过比较，我们得出西方国家的财政监督机制在规范市场经济体制和协调社会发展等方面，发挥着重要的积极作用。在其几百年的市场经济实践中实行的财政监督机制，有一些经验做法对我国有着一定的参考价值。（1）积极推进财政监督的法制建设首先，要不断提高财政监督的科学性和规范性，不断增强财政监督的系统性和效能性，促使财政监督工作符合公共财政要求。实现这一目标的根本在于积极推进财政监督的法制建设，特别是立法工作。我国应尽快出台财政监督方面的专门法律，通过法律规范财政部门的监督职责以及财政监督工作的程序、方式、责任范围等，从而保证财政监督工作的健康发展，真正做到依法监督。同时，要根据经济活动发展的现实，对我国已有的财政管理和监督方面的法律条需要适时进行修订。对其中已经不适应当下经济状况客观要求的内容加以修改和补充，以便为财政监督工作提供更加科学、有效的法律依据。此外，为了有效遏制各种违法违纪行为，在积极推进财政监督立法工作的同时，还要特别明确法律责任的划分和各项处罚措施。通过明确责罚形式和加大处罚力度来尽可能地保证法律法规的权威性和严肃性。目前，财政监督工作中经常出现这样一种尴尬现象，就是发现问题没费什么周折，但是如何进行定性和处理却颇为棘手。例如，现行的《预算法》中只就预算执行中的三种违法行为做了规定，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为，诸如预算编制不真实、不及时，对法定报告事项不报告或报告不真实，对财政支出不按规定拨付，对财政收入不依法及时入库等情况却没有做出法律约束。有鉴于此，今后在加强财政监督立法工作时，应特别注意完善法律责任制度，对各种违法违纪行为都要制定明确的、可操作性强的法律规定。⑤（2）科学划定财政监督的权力边界科学划定财政监督的权力边界，就是要对财政监督的范围进行合理规划，以达到“结构平衡、层次分明、定位科学、相互制衡”的目标。一方面，要对财政监督人员进行合理配置，避免权力过分集中。另一方面，还要科学地界定各监督机构的职责范围，理清各自的权力边界，使其既能够各司其职，又能相互支持、密切配合。为此，我国应改革目前以行政监督为主的财政监督运行机制，逐步建立以立法监督和行政监督相结合