中远两湾城人口计生管理与服务的对策研究

2009年宜川路街道创新报告中远两湾城人口计生工作现状和对策二00九年十二月中远两湾城人口计生管理与服务的对策研究一、课题的背景和意义：近年来，随着上海城市化进程的加速以及户籍制度的松动，大量的外来居民涌入了上海。这些外来人口一方面对上海的经济发展起到了积极的作用，另一方面却带来了计生管理与服务困难这一严重的社会问题。由于上海的外来人口在年龄、受教育程度、职业和收入等方面有较大的差异性，再加上社会环境的变化，以往的外来人口计划生育管理手段已经难以有效发挥作用。因此，上海市计生部门必须针对各个街道的实际情况，运用新的计生管理和服务理念，采取新的计生管理和服务手段，使得上海市外来人口享受到最人性化的计生管理和优质的计生服务。中远两湾城是普陀区宜川街道的一个外来人口聚居小区。小区临近上海火车站，外来人口数量相对较多，成分较为复杂。再加上现代城市社区生活的封闭性，居民早出晚归，邻里互不往来，使计生干部对小区内外来人口的情况无法全盘掌握，容易形成社区计生管理与服务的盲区和死角。正是由于以上种种原因，宜川街道中远两湾城的计生工作难以突破管理瓶颈，面临重重困难。因此，如何采用有效的计生管理和服务模式，从而提高中远两湾城小区的计生服务质量，是宜川街道计生部门以及普陀区计生领导极为关注的问题。本课题旨在通过收集相关资料，找到一些切实可行的计生管理和服务的新模式，为宜川街道的计生工作提供参考。这对于中远两湾城外来人口计生管理状况的改善，以及计生服务水平的提升而言，必将起到积极的推动作用。这样，不但可以给整个普陀区的外来人口管理提供借鉴的经验，而且可以对上海市乃至全国的外来高收入人口聚居区的计生管理起到示范作用。我们知道，以往外来人口的计划生育管理采取的是部门管理的模式，过分注重管理和整治，而且涉及部门多，部门间的配合难度较大。同时，随着各企事业单位社会职能的转移，利用企业进行计生管理的做法更是难以有效实施。全国很多城市尝试采取社区计生管理的新模式。这其中主要的原因是，随着城市社区功能与作用的强化，社区在城市管理体制中的地位越来越重要、越来越突出。社区计生管理模式简介所谓的社区计生管理模式是指以地缘关系、文化特征、居民认同感为纽带而形成的社区计生管理机制。社区计生管理以社区为基础，以社区居委会为计生管理的组织核心，强调居民自治。社区计生管理结构分为横向管理结构和纵向管理结构。社区计生横向管理结构是指由社区居委会、房东、物业公司、邻居以及居民自己构成的独立于政府组织以外的计生管理结构，上级计生部门对此不进行干预。社区计生纵向管理结构是指以计生部门为核心而形成的自上而下的有组织的计生管理结构。社区计生的横向管理和纵向管理相互交错，形成完整的网络结构。二者相互依存，缺一不可。社区计生管理模式具有以下三个优势：第一，属地化管理，实行“人住哪里，哪里负责”的管理原则；第二，服务型管理，社区化管理以外来人口的需求为基础，为外来人口提供迫切必需的服务和保障，创造一个安定和良好的生活与工作环境，并培养相对一致的认同感和归属感；第三,参与式管理，它特别强调让外来人口参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。二、中远两湾城外来人口的特征分析中远两湾城是普陀区宜川街道的一个外来人口聚居小区，地理位置上临近上海火车站，小区外来人口数量相对较多，成分较为复杂。中远两湾城社区有将近一半的居民是外来户籍人口。可见，中远两湾城是一个典型的外来人口聚居区。从外来人口的居住方式来看，部分外来居民有自己的固定房产，长期在小区居住，而另一部分人则没有自己的房产，靠租赁房屋居住，其中相当一部分居住在群租房中。据统计，中远两湾城小区的群租户和居改非住户最多时高达965户。正是基于以上原因，因此中远两湾城的外来人口呈现出与一般社区的外来人口不同的人口学特征。由于小区外来人口的计生信息采集工作较为困难，我们难以对所有外来人口的计生信息进行有效统计（如难以获得群租的外来人口信息）。但我们可以通过对已有的资料和已登记的数据分析，大致了解中远两湾城的外来人口的特征。1、中远两湾城育龄妇女的数量特征中远两湾城大部分的育龄妇女出生于上一世纪六、七十年代，年龄跨度主要在30-49岁之间。从现有的育龄妇女登记情况来看，户籍人口育龄妇女有1971人，多于常住人口育龄妇女数（1765）。我们知道，这里的户籍人口是指户籍在本小区，而居住在本小区或上海其他小区的人口。这里的常住人口则指居住在本小区的所有上海户籍人口，其中一部分是户籍在本小区，居住也在本小区的人口，另一部分是户籍在上海其他小区而居住在本小区的人口。我们从数据可以看出，户籍人口育龄妇女数多于常住人口育龄妇女数。这说明，户籍在该小区而居住在外区的上海育龄妇女数多于居住在本小区而户籍在外区的上海育龄妇女数。也就是说中远两湾城小区内的上海户籍育龄妇女迁出数多于迁入数。这主要是由于该小区是一个商品房开发区，很多本地居民都迁居到上海其他地方居住，而开发的住房很多被外地人购买或租赁，从而导致外来人口不断导入而上海本地户籍人口却迁居到外区。我们将常住人口与外来人口之和称为现居住人口。我们可以算出，中远两湾城现居住育龄妇女数为2783人。从外来人口育龄妇女占小区居住的育龄妇女比重来看，外来人口育龄妇女所占比重为36.6%，其中已婚育龄妇女占现居住的已婚育龄妇女比重为36.1%，未婚的这一比重为38.3%（如表1所示）。表1中远两湾城育龄妇女婚姻状况户籍人口育龄妇女数常住人口育龄妇女数外来人口育龄妇女数现居住育龄妇女数外来人口育龄妇女所占比重人数（人）合计197117651018278336.6%已婚14121429809223836.1%未婚55933620954538.3%已婚育龄妇71.64%80.96%79.47%80.42%女所占比重2、中远两湾城育龄妇女的婚姻状况71.6428.3680.9619.0479.4720.53020406080100（%）户籍常住外来已婚未婚图1育龄妇女婚姻状况从中远两湾城育龄妇女的婚姻状况来看，外来人口育龄妇女的已婚和未婚比例与常住育龄妇女基本持平；与户籍育龄妇女相比，外来人口育龄妇女已婚比例高出近8个百分点（图1所示）。这说明，很多迁居到外区居住的上海育龄妇女已婚率较之小区的外来人口育龄妇女要低。但是与本小区居住的上海户籍育龄妇女相比，外来人口育龄妇女已婚率仍相对较低。从生育率来看，外来育龄妇女生育率较之上海户籍育龄妇女要高。我们没有确切的统计数字，但是据小区计生干部反映，大约有三分之一的外来育龄妇女生育2个以上的孩子。可见，外来人口育龄妇女的生育率要大大高于上海户籍的育龄妇女。究其原因，一方面是由于外来人口的生育观念倾向于多生子女，而且这一生育观念并未随外来人口职业、收入的提升而有所减弱；另一方面也是由于目前计生管理制度存在的漏洞，特别是现居住地计生部门没有足够的职权管理外来人口的超生、偷生问题。3、中远两湾城外来人口育龄妇女的户籍来源地从中远两湾城外来人口的户籍来源地来看，外来人口育龄妇女大部分来自江、浙一带，如浙江的温州、乐清以及江苏的盐城。主要原因在于这些地区离上海市较近，迁移成本较低。此外，来自于江西、安徽、湖南、湖北等中部省份的外来人口育龄妇女也占一定比例。我们知道，浙江、江西、安徽、湖南、湖北等省的政策生育率均高达1.5，也即这些地区相比于上海的生育政策环境（1.06）相对宽松许多；而江苏省相对落后的苏北地区重男轻女思想也较为严重，生育率较高。因此，这些地区的外来人口的进入必然会使中远两湾城的计生管理问题变得更为严峻。4、中远两湾城外来人口的职业特征从职业上来看，中远两湾城的外来人口与普通的外来务工人员不同，他们中大多数人具有较高的学历、收入和职业声望。当然，这个群体也可以分为收入较高，有固定房产的高收入群体和收入相对较低、没有固定房产的群租者群体两个小群体。我们知道，高端的白领阶层由于自身的职业、收入、地位的优越性，隐私观念较为强烈，不愿轻易将自己的计生信息透露给计生部门，往往对计生干部的上门登记等工作不太配合；而群租的未婚男女青年则由于工作太忙或对计生部门的管理和服务不了解，与街道计生部门接触较少，也很少享受宜川街道计生部门提供的计生服务。5、中远两湾城外来人口的居住特征从外来人口居住特征来看，这两部分小群体在小区聚居，但是又相互隔离。有固定住房的高收入群体主要聚居在第一期和第二期的住宅楼中，而群租者则集中在第三期和第四期的住宅楼，空间分割很明显。从居住时间长短来看，拥有固定住房的高收入群体长期定居，而收入较低的群租者则居住时间不稳定，流动性较大。从居住环境来看，高收入的有固定房产的外来人口居住环境很好，而群租者居住环境则较差。中远物业管理公司曾对中远两湾城内的群租房进行过排摸统计，共查出348套住房存在群租，不少住房被分隔成了10多间，常住人口在10-14人，据此推算中远两湾城内的群租隔间可达1000间以上。外来人口居住区域的高度隔离以及群租泛滥的居住特征，更加大了外来人口非法生育的隐蔽性，给计生管理增加了不小的难度。三、中远两湾城外来人口计生管理与服务工作的现状宜川街道计生部门的领导高度重视中远两湾城外来人口的计生管理和服务，在街道党工委、办事处的正确领导和在区计生委的精心指导下，通过街道各部门和社区内各单位的支持配合，多年来不断完善外来人口计生管理机制，探索计生服务新方式，使得这个非常难以管理的群体的计生工作不断有新的进展。目前，宜川街道计生部门已初步形成了一套行之有效的外来人口计生管理方法和工作途径。比如，建立了计划生育联席会议制度；居委会与物业共建签约制度、居民入住登记制度、育龄妇女孕情信息通报制度、房屋出租签约制度、计划生育目标考核制度以及计划生育协会志愿者服务制度等等。现在小区内的每位信息员都能够将有关信息快速反馈到居委、街道，为计生干部及时解决问题赢得时间，有效遏制了计划外生育的现象发生。宜川街道计生部门还建立了育龄妇女电子信息库，将育龄妇女的信息全部输入电脑，进行智能化管理，及时通报、变更育龄妇女信息，使得育龄妇女的计生信息采集率和更新速度大大提高。除了计生管理上的改进，宜川街道计生部门还注重提高计生服务的质量，为中远两湾城的居民，尤其是外来居民提供良好的计生服务。小区的外来人口不但可以享受街道计生部门早教基地提供的高质量服务，还可以享受到宜川街道计生部门与民办早教机构“启稚摇篮”联合提供的高层次育儿指导服务。为了使街道居民的早教服务做得更好，宜川街道计生部门经常邀请上海市儿童营养学、儿童心理学等方面的专家开设专题育儿讲座，这些都惠及了中远两湾城的外来居民，尤其是外来人口中的婴幼儿。此外，宜川街道计生部门还积极宣传计生政策和生育知识，精心打造了“生育文化精品楼”，设置了“生育文化知识角”和免费药具发放箱。为了满足居民生育保健的需求，宜川街道计生部门重点围绕“婚、孕、产、育”四个方面提供一条龙服务。工作力求做到“四到人”，即“孕期指导到家庭，产后访视到家庭，哺乳期落实措施到家庭，免费基本服务项目到家庭”。四、中远两湾城外来人口计生管理与服务存在的主要问题1、计生管理工作量大，计生人员配置不足中远两湾城现有人口4万多，其中育龄妇女大约有3500多人，但小区仅配备了三名计生干部。这三名计生干部要负责所有居民的计生情况登记和计生信息的采集、生育情况的跟踪、计划生育的宣传与服务等，人员配置与管理服务对象的数量差异悬殊，造成了工作人员工作量过大，工作分工不明确,不能及时全面地收集和反馈信息。2、外来人口的计生信息采集率较低目前,中远两湾城外来人口计生管理和服务存在的最大的问题就是计生信息采集率太低。由于外来人口的计生信息采集率低，因而计生管理就难以实施到位，计生服务也不能及时提供给外来居民。中远两湾城社区外来人口的计生信息采集率低的原因主要在于：第一，中远两湾城社区居民很多都是高收入群体，他们从思想上轻视社区计生干部，认为社区计生干部无权管理他们，因而不愿意配合社区计生干部的工作；第二，现在的计生政策实行的是户籍地和现居住地双向管理模式，这就导致了计生部门管理上的缺位。一方面