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中国城市增长与市政能力建设韦亚平提要1.导言：中国模式的空间视角2.对城市增长的批评：美、中对比3.中国城市增长的土地空间逻辑4.规划败局：城市经营与环境品质控制5.量化管制与体系性内耗6.管制绩效与市政能力建设1、导言：中国模式的空间视角中国模式与城市空间增长中国奇迹分析家们认为，中国模式是混合型所有权制度、基本的财产所有权，以及政府主动干预等因素的综合。自1992年以来，这一模式的发展目标就已基本确立——中国特色的社会主义市场经济。中国模式的绝大多故事发生于城镇化场景之中，这一概念正是由不断高耸的城市天际线所推升的顶层设计+体系内动员管制开放+体系外应付政策资源的空间集中公共物品的空间集中消费增值的空间集中40多亿，20万千瓦上网电价：风电0.98元；火电0.32元中国模式中的城市战略也是土地空间战略市场竞争：经济空间发展是不均衡的，对于众多的城市来说，这是一场对投资、市场、人力等经济资源的持续争夺战。增长管制：处于工业化和城市化快速发展阶段，对土地空间的需求似乎是无止境的。科学发展并不容易：规划成为游说工具。成长的烦恼中国高速增长主要由出口导向战略带动：工业化带动城镇化。粗放的空间增长模式一直未能有效改变。国家经济增长的牵引力主要集中在几个大的城镇化区域，但又是区域内大大小小的空间引擎的组合动力——包括所有的不同空间层面与极点。土地空间发展：没有战略的战略整体的建设空间增长大多时候是由招商引资、项目投入的实际节奏所反向控制的。城市与区域空间格局的战略塑造，每每丧失了最佳时机。2001－2009年中国行政区划统计情况地级市县级市县市辖区建制镇乡街道办数量变化数量变化数量变化数量变化数量变化数量变化数量变化2001265+6393-71660-14808+2120374+55619341-38585510-3922002275+10381-121649-11830+2220601+22718639-7025576+662003282+7374-71642-7845+1520226-37518064-5755751+1752004283+137401636-6852+719883-34317451-6135904+15320052830374016360852019522-36115951-15006152+24820062830370-41635-1856+419349-17315328-6236299+14720072830368-216350856019249-10013928-14006434+1352008283036801463-172856019234-1513872-566524+9020092830367-11464+1855-119322+8813653-2196686+162资料来源：中华人民共和国民政部，《民政事业发展统计报告》（2001－2009）。美国城镇化水平在1920年达到51.2%后，开始进入郊区化和城市蔓延阶段，在1980年达到73.5%，成为城镇化水平最高的国家之一；之后三十年，城镇化增长大幅放缓：1990年为75.2%，2000年为79%，目前大约为81.4%。2.对城市增长的批评：美、中对比细分地块（Housingsubdivisions）开敞的购物街（Stripmalls）办公园区（Officeparks）市政机构（Civicinstitutions）公路（Roadways）1993年10月，第一届新城市主义大会在美国弗吉尼亚州亚历山大市召开，大会主张：邻里的功能和人口构成的多元化；行人、公共交通和私人交通在城市中具有同等重要的地位；都市地区的建筑与景观设计应当彰显当地的历史、气候、生态和建筑经验。新城市主义的口号是：为重建我们的家园、街块、街道、公园、邻里、街区、城镇、地区和环境而奋斗。新城市主义的关注问题：■内城的衰退；■郊区化扩张的无序蔓延；■社区中日益严重的以人种和收入水平来划分聚居区；■环境的退化；■农田和郊野的消失；■建筑遗产被破坏等。“拖泥带水”式的空间增长模式对应观察“村村点火、镇镇冒烟”，“城不城、乡不乡”，“城乡空间实体上的一体化”的空间变化轨迹“合村并点、撤村改居、撤乡并镇、撤市（县）设区”这一系列行政区划上的空间调整过程特区不特，“综改试点地区”的由点到面，各类工业园区的合纵连横，开发区向综合城区的最终转变好处：在每一阶段的工业化、城镇化起点上，可以最大程度地减少前期空间投入坏处：“已城镇化”事实迟迟得不到正式承认；同时，行政推手又往往制造出若干“被城镇化”假象。重大社会经济问题的累积支撑了高密度城市经济的高速增长，但却直接助长，甚而造就了若干重大经济社会问题的长期积累级差地租产生新城市食利群体与新城市贫困阶层。个体的命运得失之间，通常要取决于发展阶段以及特定时段的地方政策农地制度造就了一个“离乡不丢土”的巨大劳动力蓄水池。不断加深了城乡之间、区域之间的土地空间的资产价值落差。区域差距、城乡差距也累积扩大土地征用与拆迁安置中的难度与成本不断抬高，新老城市移民的苦乐不均也被不断放大。在房地产的财富效应下，城市内的社会差距不断拉大空间集聚的好处：微观层面的解释降低分工与交易费用促进分工深化，提高专业化水平集聚的规模经济，增加社会福利集聚也会不经济集聚的不经济拥挤、环境恶化、住房紧张、社群空间分异…政策倾向于鼓励小城市（镇）发展，控制大城市和特大城市规模。一定条件下，城市规模增长难以避免，增长的诸多好处将不断在经济理性上折衷“城市病”的坏处。增长问题的空间累积+高强度密实化集聚→空间形态的扭曲两种截然不同的城市空间形态简单的批评于事无补，重要的是要理解内在的逻辑3、中国城市增长的土地空间逻辑中国城市增长：“城市外拓”与“村镇蔓延”城镇建成区在不同空间尺度上的同时增长村镇蔓延形成城市外拓进一步进行的障碍增长制度的形成1994年财政分税制1997年亚洲金融危机，首次提出“保八”目标分税制、GDP考核与二元土地管制，形成了一个完美的增长制度结合激励各级地方政府大量圈征集体土地、竞相压低地价招商引资也因GDP考核和资本“用脚投票”的双重压力，促使地方政府在产权保护、行政效率等方面的不断努力，改善了整体投资环境。关键的细节1994开始实施分税制[1]。其中，地方固定税收中包括：地方企业所得税，地方企业上交利润，城镇土地使用税，房产税，耕地占用税，土地增值税等。财政部曾规定，城市土地的出让费在中央财政和城市财政之间的实行比例分成，即68％的城市土地出让收入由城市政府支配[2]，但在实际中，地方政府的土地出让收入并没有上缴。[1]《关于实行分税制财政管理体制的决定》，国发[1993]85号，在作为地方固定税收的地方企业所得税中，不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税。[2]国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上交财政。上交财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归取得收入的城市财政部门。财政部关于颁发《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》第五条，1989土地使用与分税制改革的效果开发区与工业用地；居住用地和商业用地：“城市经营”、“以地生财”。新城市移民城镇建设与集体土地征用乡村保存与集体土地的社保功能2000年来自本市外来人口比例来自本省外来人口比例来自外省外来人口比例广州“五普”数据——不同来源地外来人口的空间分布“二元建设用地管理体制”的政治目的集体土地改革：促进农业经济发展，在提高农民收入同时不使农民失去土地。保证农用地；发展非农产业，吸收剩余劳动力提高集体经济组织的财政能力；城市土地改革：调动城市政府经营城市资产的积极性，促进城市集约利用土地和城市经济增长。保证城市空间扩张具有较低的土地成本；保证城市发展的空间布局和空间质量。形成土地市政：城市外溢和城镇蔓延同时发展：正式的城市建设不断向农村延伸；农村地区庞大的非正式城镇发展。不同的土地管理制度日益交织在一起，相互牵制；管制与反管制：突破市政能力的瓶颈沪嘉高速和上海郊区环线交叉的地段上海苏州河新北区最邻近常州中心城区的高新区两个地块4、规划败局城市经营/细节控制城市经营的市政陷阱环境细节的品质控制为什么称之为规划败局4.1城市经营的市政陷阱何为市政？城市基础设施与公用事业的提供与运营与城市空间发展模式相关中国城市增长的背后土地市政不只是集体土地的剪刀差集体资产量化入市固然是方向，但更为关键的是建立新的市政模式小沙镇区城市经营创造商业模式电视和互联网需求巨大，但收费困难。于是企业家创造了一种收费模式——广告。互联网交易可以极大地降低成本，但存在信任问题。这时，企业家发明一种机制——“支付宝”，钱由第三方保管，双方交易确认完成后，才汇给生产者；而第三方获得一定比例的服务费。谷歌、阿里巴巴，麦当劳、沃尔玛、迪斯尼都是一种商业模式。城市政府：设计城市制度何种城市商业模式？公共产品通常无法单独收费（比如消防、路灯、治安等难以排他供给），因此，城市商业模式，首要的问题就是如何减少“免费搭车”。合理的空间收费的商业模式，可以大幅减少增值漏失，提高收费效率，回避给每一项公共服务单独定价的困难，从而使许多看似无法定价的公共产品，得到有效的提供。中国市政模式“中国模式”土地公有垄断土地户籍管制市政作为稀缺福利市政投资增值流失“标准模式”土地私有财产税自由流动市政作为服务商品市政、财产税回收工业用地补贴的市政增值流失向企业家学习市政投入与维护价值流失市政投入与维护价值流失市政投入的价值转移更为紧迫的问题是：随着城市增长速度放缓，中国很多城市的市政能力将难以为继向企业家学习4.2环境细节的品质控制世纪之交，浙江大学投资30多亿元新建了一座现代化、网络化、园林化、生态化的大学校园——紫金港校区。于2001年9月开工兴建，占地面积3192亩。2002年10月迎来了第一批求是学子入住。(SoSo百科；百度百科…估计是学校相关宣传稿)规划概念？浙大紫金港校区食堂号称亚洲最大的食堂，能同时容纳20000人共同进餐。素质？/管理？通向食堂之路奢侈但无人使用无人使用的广场无人使用有人使用通往食堂之路通往食堂之路安中楼下海洋系馆前的重复错误医药组团农生组团的错误重复还未正式开始使用4.3为什么称之为“规划败局”Fiasco：n.惨败,大失败不是一个错误，是一系列的错误不是一次错误，是一连串的错误不是一个人的错误，是若干人的错误不是未意识到的错误，是集体无意识的错误定义“规划败局”是体系性问题是体系性内耗（SystemDissipation）是由此表现出来的体系性落后（SystematicLag-behind）吊诡的是，在每一个决策环节上，错误竟可能都是“情有可原”的有总体规划问题，又与决策环境相关2001年9月开工兴建，2002年10月迎来了第一批求是学子入住。形形色色的“献礼”工程。各种各样的“暖促”行动有场地设计问题，又与场地的选址相关有设计选材问题，又与预算的软硬约束相关耐寒香樟价格表：米径1-2-3-4-5-6-7-8公分;2-4-8-18-30-60-70-90元；米径10公分130元；银杏价格表：米径2-3-4-5-6-7-8公分;4-8-20-48-90-140-170元；米径10公分价400元。有施工、监理上的个体问题，更是每一个决策环节上的权责不对等机制每一个决策环节上的不当，累积起来的内耗损失是巨大的，很难弥补，也难以追责一旦连续看去，这些正是体系性规划问题，反映了体系中的每一个人对环境的无所谓，更确切地说，是无力（“给力”的流行是有道理的）与面广量大的城市综合建设相比，紫金港的石头就小巫见大巫了西溪湿地老和山的登山步道老和山的登山步道太原迎泽大街舟山临城不仅在建设环境上，也在整个经济社