中国宗教团体登记制度分析

1曹志:中国宗教团体登记制度分析（上）中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象*目录前言一、登记制度的功能（一）登记程序（二）申请人（三）被申请人（四）小结二、登记管理的逻辑（一）2006年北京守望教会案（二）2006年安徽铜陵教会案（三）小结三、登记救济的困境（一）登记审批违法吗？（二）宗教管理体制（三）小结四、宪法第36条与登记制度（一）第36条、立法法与宗教条例（二）第36条是如何产生的1、宪法序言22、制宪和修宪程序3、第36条与中共中央19号文件（三）第36条与“依法管理宗教”（四）小结五、结论前言自1949年中国共产党执政以来，宗教团体就被归类为社会团体（以下简称“社团”），而纳入到政府的行政管理体制中。政府归类和管理社团的先发手段是登记制度立法：《社会团体登记暂行办法》（9/9/1950）及《社会团体暂行办法施行细则》（23/3/1951）。[1]就基督教团体的管理，当时还特别制定有《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》（29/12/1950）、《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》（11/1/1951）和《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》（24/7/1951）。[2]当时，中共中央要求反对基督教中的帝国主义，在教徒中进行爱国主义教育；政务院总理周恩来提出基督教应当建立自治、自养、自传（以下简称“三自”）的教会，吴耀宗等顺应该要求而发起基督教“三自”爱国运动——这是上述三项条例及办法产生的背景。[3]在通过《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》的3会议上，中国基督教抗美援朝三自革新运动委员会筹备委员会成立；该委员会协助政府推行其宗教政策，发动基督教的控诉运动，在此过程中各地建立三自革新分会。正是在这个基础上，1954年“中国基督教三自爱国运动委员会”成立。这就是中国“三自教会”的由来。同时，为保持独立而拒绝加入“三自”系统的教会，或者被强制解散（如“耶稣家庭”教会），或者是教会领袖被冠以“反革命罪”受审入狱（如主持“北京基督徒会堂”的王明道先生）。[4]于是，坚持不加入“三自教会”的基督徒转入或继续在家庭聚会——这就是今天我国基督教“家庭教会”的起源。[5]所以，上述三项条例及办法的制定者，表面上是要求所有接受美国经济支持的基督教团体必须登记并尽快达成自养，但实质上是借机以反帝爱国的名义在基督教团体内部进行分化整合，试图建立服务于人民政府的教会系统。[6]从此，“家庭教会”在这种登记制度与政治运动的联合夹击下，被置于“非法”地位；“三自”教会则成为国内唯一合法的基督教团体。进入1990年代，国务院宗教事务局首先制定行政规章《宗教社会团体登记管理实施办法》（6/5/1991），要求宗教团体依照《社会团体登记管理条例》（25/10/1989）办理登记。后者被1998年10月25日颁布实施的《社会团体登记管理条例》（以下简称“社团条例”）废止，由此，《宗教社4会团体登记管理实施办法》在法理上失去制定依据；但在现实中仍对宗教管理部门（宗教类行政法规规章称之为“宗教事务部门”）在宗教团体成立事项上的行政行为具有指导作用。[7]接着是行政法规《宗教活动场所管理条例》（31/1/1994）和行政规章《宗教活动场所登记办法》（13/4/1994）出台，要求宗教活动场所管理组织负责人向县级以上宗教管理部门申请登记。由此可见，21世纪前，在全国人大立法和国务院行政法规层次，我国尚未就宗教问题制定任何的综合性法律法规；但就宗教团体和宗教活动场所的登记管理，制定有专门的行政法规和行政规章。我国《宗教事务条例》（以下简称“宗教条例”），于2004年颁布、2005年施行。[8]正如《人民日报》专文指出：宗教条例乃是“我国第一部宗教方面的综合性行政法规”。[9]政府认定它“标志着我国宗教方面的法制建设取得重大进展。”[10]。原全国人大副委员长、全国政协常委、天主教爱国会主席傅铁山认为它是“宗教法制建设的里程碑”。[11]60年前开创的宗教登记管理制度，在该条例体现于第6条。因此，宗教管理部门以1998年社团条例和2005年宗教条例为依据，要求宗教团体通过登记，获得合法地位。由于自1949年以来内地基督教家庭教会从未登记，[12]因此，宗教条例首次在行政法规层面引发家庭教会合法地位的危机。这是本文研究和考察的背景。5面对这种危机，我国法律界和教会界人士各自阐发不同意见。法律界以姜时华、范亚峰、杨俊峰和王怡为代表。姜时华认为该条例的登记实质要求宗教团体必须由政府（宗教管理部门）批准设立，由此产生“官办宗教”。[13]范亚峰清楚地指出：政府利用宗教条例进行选择性执法，利用登记作为限制公民宗教自由的依据。[14]杨俊峰虽然认为宗教条例有助于保障宗教自由、使宗教管理规范化并在一定程度上提升了宗教立法的法律位阶和立法质量，但他从登记的程序、条件和效力三方面指出登记制度限制宗教自由和结社自由。[15]王怡则将家庭教会的登记看成维权手段，试图借之改变登记制度；并归纳了极具指导性和操作性的五原则：社团原则、自愿原则、程序原则、独立原则和普遍原则。[16]教会人士以袁相忱梁惠珍夫妇、范亚峰、孙明义、刘同苏和江登兴为代表。袁相忱先生指出“政治和宗教要绝对地分开”，不认同“国家用宗教事务局来管理一切宗教活动”，认为宗教团体若是“人民团体之一”就会“在党的领导下为无产阶级政治服务”；并曾在1996年明确拒绝登记。[17]其夫人梁惠珍女士在宗教条例颁布后直接表示拒绝登记。[18]范亚峰明确反对家庭教会登记，不仅仅是根据其政治学和法学的专业知识，更重要的是他从属灵国度与属世国度间争战的神学观，定位教会登记。范认为我国政治秩序实质乃是“人民宗教”，[19]所以，登记对家庭教会而言绝非表面上的法6律问题，而是属灵争战问题。他主张在“人民宗教”的政治秩序中，因为涉及到属灵争战，和平理性地维权成由此成为教会施工的一部分：其核心方式是法律诉讼，绝非政治对抗。[20]孙明义将国内家庭教会在登记问题上的主张分为三类：“分离派”、“维权派”和“对话派”。他的分析是：“分离派”基于“教会与世界分离”的神学观，而主张教会不应登记，认为登记就是向世俗世界妥协；“维权派”基于维护政治权益的立场反对登记，认为通过违宪的宗教条例登记就是与政府共同侵害宗教信仰自由。“对话派”坚持教会独立：拒绝政府干预教会事务、拒绝加入官方教会，在这个立场上，试图通过登记与政府对话，而在家庭教会与政府间建立一种合宜的关系。孙断定“分离派”与“维权派”分别是被“政治恐惧症”支配而导致的“自我隐藏”与“直接对抗”的两种反应。[21]他从其基督教神学的“教会论”出发，主张“对话论”。[22]刘同苏以宪法宗教信仰自由权为基点，承认登记制度的部分合理性，区分“拒绝接受官方教会管理”与“拒绝登记制度”，他“反对隐蔽在现行登记制度里面的违宪条件”并“拒绝接受官方教会的管理”；[23]主张只修改登记制度中的违宪部分，反对否定登记制度。[24]他区分独立登记与依附登记，并指出：“登记与否不是投降的标志，向哪里登记7才是关键。”[25]所以，他定位“独立登记”立场，支持“对话论”[26]。江登兴认同刘同苏“有限度的目标以及适度的手段”。但他基于基督教教义和政教分离立场，批评刘未看到宗教条例登记制度的非法性质。[27]宪法宗教信仰自由条款是江和刘两位都援用的论据，江以此证明宗教条例登记制度基础的违宪，刘却认为只是该条例部分违宪。江登兴表示：“一、不认为目前进行登记的外部环境已经具备；二、目前的条例预设了政府有权决定教会的存在是否合法。这是违背圣经和常识的”，因而主张教会“在目前法律条件下登记不可行。”[28]江还指出孙明义对“分离派”反对登记之神学观的分析是错误的，因为袁相忱先生不反对基督徒以公民身份参与政治，而袁先生反对登记的理由在于“教会不是人民团体，教会是属天的，是属灵的。”[29]除极少数家庭教会登记在“三自教会”系统内，内地家庭教会的主流持守不登记的立场。上述教会人士不同的“登记观”对不同的家庭教会均有影响力，因而，即使不登记但原因各有不同。在上述整理和分析的基础上，本文认为内地家庭教会对登记采取的对策和措施分为三类：拒绝论、维权论和对话论。拒绝论又分为袁相忱的“绝对拒绝”（不管情形如何，一律拒绝登记）和江登兴的“相对拒绝”（拒绝审批式登记，接受备案式登记）。维权论，以范亚峰为代表，8是在不登记的立场上通过维权来保护家庭教会的活动空间；刘同苏支持、孙明义主张的对话论，则是在坚持家庭教会独立的前提下，通过申请登记与政府对话，试图以此为契机建立政府与教会的合宜关系。家庭教会对登记的判断及应对措施，立基于上述对宗教条例及其登记制度的不同评价。被傅铁山赞扬是宗教法制建设里程碑的宗教条例，其要求的登记却被梁惠珍女士拒绝，而范亚峰指出政府利用该条例选择性执法；同是学者，姜时华视宗教条例为强化国家控制的工具，而杨俊峰却认为该条例有助于保障宗教自由；同为基督教家庭教会人士，刘同苏认为登记制度部分违宪，江登兴却认为登记制度整体违宪；孙明义以为可借登记与政府对话，江登兴则判断目前法律环境导致登记不可行，范亚峰则主张以维权护卫家庭教会空间。由此可见，不同人对我国以宗教条例为代表的宗教立法、宗教管理方式及体制、宪法宗教信仰自由条款和背后政教关系的认知不同。从法律的视角而言，上述分歧集中于一个问题：宗教条例和社团条例构成的登记制度与宗教自由究竟是一种什么关系？即登记制度是促进还是限制宗教自由，是合宪还是违宪；登记制度限制宗教自由却合宪，是否可能？这个复合性的问题，作为本文研究的核心问题，贯穿始终。因此，本文第一部分从宗教条例、社团条例与登记有关9的规则概括登记程序的模式，并对该程序模式双方当事人的定位进行分析，以确认登记制度的功能所在。第二部分则是根据对2005年宗教条例颁布施行后发生的两个家庭教会案例进行分析，分别考察宗教管理部门在登记程序中如何审查、拒绝申请者和如何处理未登记的教会，从中考察登记管理的逻辑。第三部分假设宗教团体登记引发行政诉讼，讨论即使是行政诉讼的司法救济方式亦不能解决这个困境的原因所在，认为不仅是登记规则在法律体系中的地位和法院司法审查权的受限，而且在于宗教管理体制的四个特征。第四部分假设最高法院可能适用宪法第36条（宗教信仰自由条款）来突破宗教条例和社团条例合成的登记程序规则造成的困境，从这种逻辑出发，追问第36条与宗教条例是否一致。通过对我国政治权力和宪法结构的分析，本文认为第36条与宗教条例是同一权力运作逻辑的产物，而且实体内容亦是一致。最后，本文总结上述分析及论点，并提出当前可行的改革建议。一、登记的制度功能（一）登记程序宗教团体的登记制度，由宗教条例和社团条例相关法条建构的登记程序为核心。宗教条例第6条，要求“宗教团体10的成立、变更和注销，应当依照社团条例的规定办理登记。”该条例第一章“总则”、第二章“宗教团体”，第6条位于第二章之首——这种安排证明“宗教团体的成立、变更和注销”在该条例各类宗教事务中的首要地位；很明显，从管理角度而言，第6条将宗教团体置于与非宗教类社会团体同等的位置。通过对社团条例的考察，本文发现宗教团体行政登记程序由四步手续依次衔接；每步手续在申请人与被申请人之间展开，由三个环节构成：即申请－审查－批准（见表1）：【表1】社团登记程序图①申请成立→业务主管单位审查→（拒绝）批准：（拒绝）同意成立宗教团体②申请筹备成立→登记管理机关审查→（拒绝）批准：（拒绝）批准筹备成立宗教团体③申请成立登记→登记管理机关审查→（拒绝）批准：（不）准予宗教团体登记④申请备案→登记管理机关备案→发放《社会团体法人登记证》在宗教团体行政登记程序的每一步，宗教团体发起人都要向行政部门提起申请：第一步，被申请人是业务管理部门即宗教管理部门；后三步，被申请人是登记管理机关即民政部门。前三步手续中，被申请人享有审查－审批申请的职权，11因此，在宗教团体的行政登记程序中，成立宗教团体的申请，要面临三次审查；一旦被申请人审查后拒绝同意或不批准，