中国政府管理与政治发展国际学术研讨会

中国政府管理与政治发展国际学术研讨会[2003年10月]研究政治发展规律，推进政治体制改革（2003年香山国际学术会议纪要）2003年10月17－19日，“中国政府管理和政治发展”国际学术研讨会在北京香山饭店召开。本次会议由北京大学政府管理学院与国家教育部普通高校政治学重点研究基地——北京大学政治发展与政府管理研究所联合举办，得到了国内外20多所著名高校和研究机构的积极响应，共有80多名专家学者参加了会议。其中，与会的有关领导和著名政治学者有：北京大学前党委副书记、常务副校长郝斌教授，国家教育部社政司黄百炼副司长，北京大学国际关系学院赵宝煦教授，吉林大学行政学院王惠岩教授、中山大学政务学院夏书章教授，天津师范大学政治与行政学院徐大同教授，中国行政学会会长郭济教授、美国密执安大学政治学系李侃如教授，上海复旦大学王邦佐教授、曹沛霖教授，武汉大学刘德厚教授，北京大学政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎教授，北京大学政府管理学院副院长傅军教授等。本次共收到学术论文40余篇，这些论文主要涉及“政治发展理论与中国政治改革”、“中国政治体制改革与中国共产党执政方式转变”、“治理理论与中国政府治理”、“中国行政体制改革与政府创新”等领域，这些都是当前中国政府管理和政治发展所面临的重大理论和实践问题，同时也是社会各界关注的热点问题。对于这些重大政治问题，与会学者自觉地坚持以“三个代表”重要思想为指导，本着对国家负责、对党负责、对人民负责的治学态度，从多视角开展学术交流并进行热烈讨论，积极为我国政治体制改革和政府管理创新献计献策。与会学者还就进一步加强教育部政治学研究基地建设，加强政治学学科建设和人才培养，积极应对经济全球化对中国政府管理带来的机遇和挑战，更好地服务于我国的政治体制改革和政治文明建设，提出了许多建设性意见。本次会议讨论的主要问题和有关观点有以下方面：一、政治学研究的历史机遇和时代使命与会学者认为，当前，中国政治发展和政府管理既面临着重大历史机遇，同时也面临着制度建设如何更好地适应时代发展的严峻挑战，它为政治学研究提供了难得的历史机遇。社会发展就必须重视政治发展和政府创新，必须把政治发展和政府创新提到应有的高度，中国的政治学研究前景十分光明、非常乐观。中国政治发展和政府管理的首要任务是更好地促进执政党的立党为公、执政为民建设。与会代表认为，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，并把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标，这是我们党在建设中国特色社会主义实践中取得的新的重大共识。建设社会主义政治文明，必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，继续积极稳妥地推进政治体制改革。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持解放思想、与时俱进，中国特色的渐进政治体制改革正在取得新的重大进展。深入探讨政治发展和政府管理的基本理论，及时总结中国政府管理和治理的实践经验，对于积极稳妥地推进政治体制改革，无疑具有重要的理论与实践意义。十六大以来，我们党在思想理论、组织作风、制度建设和执政方略方面，进行了大量的理论与实践创新。在新的历史条件下，我们党明确提出，要继续围绕着建设什么样的党和怎样建设党这个基本问题，不断提高党的执政能力和领导水平，提高党的拒腐防变和抵御风险能力。这些重大问题，都有待于广大政治学者进行研究，有待提出新的理论思路和政治智慧。与会学者认为，持续推进中国的渐进政治体制改革，关键在于坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民，不断增强贯彻“三个代表”重要思想的自觉性和坚定性。只有坚持贯彻“三个代表”重要思想，才能使政治系统始终保持与时俱进的精神状态，不断开拓马克思主义理论发展的新境界。坚持解放思想、实事求是、与时俱进，是政治系统坚持先进性和增强创造力的决定性因素。与时俱进，就是要把握政治发展规律，在实践中不断地完善和创新政府管理的基本制度。创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是政治系统永葆生机的源泉。世界在变化，中国的改革开放和现代化建设在前进，人民群众的伟大实践在发展，迫切要求广大政治学者以马克思主义的理论勇气，及时总结实践的新经验，借鉴当代人类政治文明的有益成果，在理论上不断扩展新视野和贡献新成果。与会学者认为，中国政府管理和政治发展研究既要坚持马克思主义基本原理，又要创造新的理论范式、谱写新的理论篇章。人类的政治实践没有止境，理论创新也没有止境。正如十六大报告所指出，“我们要突破前人，后人也必然会突破我们。这是社会前进的必然规律。”政治学者也应该适应政治实践的发展，以政治实践来检验我们的政治理论，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。只要坚持以“三个代表”重要思想为指导，我们的政治学研究就可以为治国安邦和中华民族的伟大复兴提供源源不断的理论支持。二、治理理论与中国政府治理变革与会学者提出，治理（governance）是指监管与协调，在不同的国家有不同的含义和实现方式。善治是指有效的公共管理。治理可以分为高质的治理和低质的治理，高质的治理即善治，低质的治理是指无能力的公共管理。有学者把治理分为5个类型：一是前现代型的君主治理，二是前现代型的民主治理，三是马基雅维利式的治理，四是启蒙时期的民主治理，五是现代官僚型的治理。当前出现的全球治理危机，主要是由于全球化激发了各国人民对民主、自由、人权和发展的向往，从而在变革、发展和社会秩序之间形成内在张力。在全球化时代，培养和造就具有全球眼光的领导人，对于各国政府治理来说是至关重要的。有学者提出，西方的多党政治和相互竞争格局，难以真正培养出具有全球眼光的国家领导人，反而是那些牛仔出身的乡村政治家受到欢迎。与西方相反，中国政治文化却有助于培养出真正具有全球眼光的政治家。与会学者提出，构建中国特色的国家治理模式，既要解决人民代表的代表能力问题，也要积极发展社会中介组织，培育中国的公民社会和民间组织。中共第三代领导集体提出的“三个代表”重要思想，是中国特色的治理模式的重要内容之一。由于中国共产党是国家治理的领导核心，中国的国家治理离不开完善共产党的执政方式与提高共产党的执政能力。代表制是代议制的一种，是比代议制更能贴近民众的治理方式。代议制的议员大多出自社会精英，而代表制的代表是主要来自社会公民，代表制可以更好地代表民意，可以更好地反映公民利益。马克思主张用代表制代替代议制，代表由民主选举产生，可以根据民意随时撤换，只领取相当于工人的工资，并取消其它特权。“苏维埃”一词的俄文愿意就是“代表制”。中华人民共和国成立后，1953年1月，决定在全国进行人民代表的普选，1954年新中国第一次全国人民代表大会召开，决定了代表制的国家治理框架，但长期实行的计划经济体制阻碍了代表制的真正落实。代表制本身可以体现民意，应该以此来推进中国的政治民主化进程，使政府能够代表民众，提高政府的治理能力。有学者提出，提高代表能力是提高政府治理能力首先要解决的问题。这需要从三个方面入手：首先是制度层面，基本制度的代表配置须做出调整。人大代表的配置方法体现了城乡差别，农民和城市居民的代表比例不合理，要在城市化过程中通过调整代表配置比例来保证代表制的落实。其次是政策方面，在重大政策制定过程中，由于大量的弱势群体没有代表来反映他们的利益，导致政府识别民众意见时的偏差，这就需要在社会分化的情况下采取多种手段收集民众意见。最后是在程序上，通过公听程序保证决策的民主和透明。例如浙江省温岭市开展的民主恳谈会就是一种很好的形式。这种方式在重大决定做出之前要向社会公布，民众任意参加讨论，有关部门现场决策，提高了决策的民主程度。虽然这种决策方式存在决策仓促等不足，但是和镇人民代表大会的作用结合起来，对落实代表制还是能够起到很好的促进作用。与会学者还提出，提高中国政府的治理能力，需要积极培育社会中介组织，发展中国的公民社会。就目前来看，中国的社会中介组织还处于欠发展阶段。总体来说，中国的社团具有以下几个特点：一是经济驱动型，社团的发展情况和当地的经济发展状况有很大的关系。例如温州等经济发达的东南沿海地区社团很多，而且规模和作用也相对较大，而黑龙江等经济相对落后的地区各种社会团体也较少，规模和作用也较小。二是政府主导型，政府对社团的影响力很大。三是非制度化问题。和中国其它的组织一样，领导人对社会中介组织的推动作用明显，也是一种“能人政治”的体现。四是发展不平衡。社团在全国各地的发展极不平衡，这也是经济发展不平衡在政治上的体现。三、中国行政体制改革与政府创新关于中国行政体制改革问题，与会学者重点就中国的府际关系问题展开探讨。府际关系涉及到政府改造的结构性问题，与会学者大多主张地方分权或权力下放，倡导构建中央与地方政府的伙伴合作关系，并主张加强地方政府的自治权力与能力。与会学者认为，伴随着中国经济和社会体制的改革步伐，人们对地方政府治理提出了越来越多的要求。中国社会流动性的增强也对地方政府治理提出新的要求。所有这些都要求地方政府增强回应性，地方政府决策必须关注民众的需求。当前，中国的府际关系经常发生政策争议，中央政府的协调成本很高。有学者主张，中国应当致力于发展区域政府间的互赖关系，并强化政府与民间的合作伙伴关系，构建多中心的治理型政府。这就需要在法制层面构建具有管理权力的地方政府；在政治层面建立具有谈判、协议与合作管理能力的地方政府；在管理层面建立地方自治组织及其人事及财务管理制度，使地方政府的业务更具有竞争力，并能促进政府与民间在许多公共事务上的合作管理。从狭隘、孤立、对抗的旧地方主义向开放、合作的新地方（区）主义发展，形成区域合作；发展民间团体，实现区域联动，中心城市背负起周围乡村的发展责任。在增强地方自治权力之外，还要加强地方自治能力的培养，通过分权与合作来实现民主和效能的协调。基层政府改革问题也引起了与会学者的浓厚兴趣，有学者提出，中国农村改革是制度创新的成果，目前农村改革正在由村级向乡镇级扩展。我国的乡镇政府机构膨胀，部门设置和上级政府对口，不考虑农村的实际情况，导致了人员和机构的恶性膨胀，财政负担很重。在广大农村，一方面是村民自治不断发展，另一方面是“三农”问题严重，乡镇政府强化行政能力，就必然弱化自治权力。乡镇直接和农民打交道，但是乡镇干部是由上级任命的，亲民性差，乡镇政府不能为农民提供很好的服务，反而退化成为“收费政府”。乡村治理问题由村延伸到乡镇，乡镇改革提上日程。目前，中国学术界对基层政府改革有三种意见：一是修补性的改革，建议乡镇合并，减轻财政压力，完善乡镇人大，使其更能够体现民意。二是主张乡镇自治，以乡镇为自治单位，乡镇长、乡镇党委书记实行直选。三是结构性改革，由于乡的体制无法适应经济发展，在基层实行县政、乡派、村治的治理模式。在我国，农村和城市的自治形式有所区别，同样，乡和镇的自治形式也应该有所不同。农业乡有无必要建立一级完备的政府，需要进行成本考虑。由于多数乡是农业经济，政和治要分开。政是利益群体分化的结果，但是农业乡利益分化不大，没有形成不同的利益群体，乡政府没有必要设立。镇的构成和乡有所不同，有可供分配的资源，和乡的设置不同，可以作为自治单位。这样，在农业乡，县政府作为基层政府单位，乡作为派出机构，村实行村民自治。在城镇，由于我国的城镇是按照人口数目来划分的，而不是按照产业来划分的，所以要把一些农业性质的镇划归为乡。工商业为主的镇作为镇，有自治的经济基础，可以作为一个自治单位。但是由于体制的限制，目前镇还没有太多的自主权。今后的乡镇改革还应该考虑镇、市分开的问题。四、政治学研究的方法论问题与会学者提出，从研究的方法论看，中国政治学目前存在着三大流派，即学院派、机关派和田野派。学院派主要立足于政治学的基本理论探讨；机关派主要立足于为实际政治发展和政府管理提供决策咨询或政策建议；田野派主要立足于通过实地调查提出问题和探讨问题。有学者认为，政治学研究要重视基础理论研究工作，为中国政治发展和政治体制改革提供强大的理论支持；也有学者认为，中