试析韩国旅游业的政府主导型发展模式

试析韩国旅游业的政府主导型发展模式一、问题的提出中国国家旅游局在20世纪90年代末提出了政府主导型旅游发展战略，中国旅游业以建设世界旅游强国、培育新兴支柱产业为战略目标。借鉴韩国的旅游业发展经验，对于中国旅游业的未来发展来说具有十分重要的意义。政府主导型旅游发展模式是在以市场为基础来配置资源的前提下，由政府组织、发动和协调各种社会主体的力量，加快旅游业增长速度的发展模式。它往往以旅游业的大众化、国际化和现代化为追求目标，通过政府计划、规制、金融支持、国际合作等措施来实现旅游业的快速、可持续的发展。政府主导与市场机制之间互为补充，犹如一架马车的两个轮子、缺一不可。我国一些学者提出，从旅游产业发展的调节机制来划分，旅游业发展模式可分为市场型发展模式和政府主导型发展模式。前者是指通过制定各个时期旅游业发展战略、目标和措施，来实现对旅游业的干预。干预手段既有法律行政的、也有经济性质的，但市场调节居于辅助的地位。政府主导型模式一般在两种情况下发生：一是具有传统干预和控制经济的国家或地区；二是需要在短时期内推进旅游经济快速发展的国家或地区。韩国的政府主导型模式属于第一种情况。韩国采取政府主导型旅游业发展模式，在很大程度上也是受到其传统价值观（如重视集体主义、重视权威）影响的结果。这种模式也比较适应当代经济全球化和知识化的潮流，在实践上也比较成功。中国一些学者指出，政府主导型发展战略是各国、特别是发展中国家旅游发展过程中的共同经验；学者认为，形成这一战略的主要原因是旅游发展依赖于基础设施建设、旅游产品具有公共品的特征，而且旅游产品开发依赖于形象宣传。笔者认为，除旅游行业的特殊性之外，某国或地区采用政府主导型战略的重要原因在于其市场经济成长规模、成熟程度以及当地的文化传统。即使在市场经济比较成熟和发达的国家，在一定的时期内，旅游业的发展也会采取政府主导型战略。韩国近20年的旅游业发展经验，比较清晰地说明了这一点。二、从出、入境旅游看蓬勃发展的韩国旅游业韩国文化观光部公布的“2004年来韩旅游出入境动向”统计公报显示，2004年在“韩流”（它用来形容韩国时尚文化潮流）的带动作用下，来韩国旅行的外国旅游者达到582万人，创历史新高。2004年外国游客人数比2003年增加22.4％，比预期目标（559万人）多4.1％。从国家和地区情况看，中国台湾地区的旅游者比上年增加56.7％，增长率最高。日本游客占来韩游客的40％以上，比上年增加35.5％。在出境旅游方面，2004年到国外旅行的韩国公民达到882万人，比前一年增加24.5％，也创造了历史最高记录。韩国“旅游出入境动向”是按照世界旅游组织（WTO）的旅游统计方式，根据游客居住地进行的统计，不同于韩国法务部按国籍公布的“出入境统计”。按照法务部的统计，2004年韩国出国旅游的人数达到了913万人，比2003年的738万人增加了23.7％。中国是韩国游客首先选择的目的地。前往中国旅游的人数达到234万人，同比增长48.8％。其次为日本，游客人数173万人。泰国位居第三，75万人。美国吸引了70万韩国游客，菲律宾吸引37万韩国游客。尽管韩国的国际旅游收入指标在最近5年出现下滑趋势，但其出境游和入境游人数的持续增长（参见表1～表3）在一定程度上反映了韩国多年来实行的政府主导型旅游业发展模式和政策所取得的成功。三、政府主导下的旅游资源开发计划韩国政府制定的旅游资源长期开发计划是其采取政府主导型旅游发展模式的重要表现，而且旅游开发计划被纳入了法制化的轨道。1.韩国的旅游资源开发计划“旅游业发展基本方案”根据2003年12月“旅游促进法”修正案的规定，韩国旅游资源开发计划由十年规划期的“旅游业发展基本方案”和五年规划期的地区计划组成。目前，执行的基本方案的规划期是2002—2011年，当前的地区开发计划的规划期是2002—2006年。这些规划涉及到旅游发展的7个战略领域，包括：旅游资源的可持续开发、建设知识型旅游管理基础设施、文化资产向旅游资源转型、为提高国际竞争力加强旅游服务设施建设、突出地方主题和地方特色、推动国内旅游、东北亚国家旅游领域的合作。2.七大旅游区的项目开发计划1998年金大中政府提出了七大旅游区开发计划，1999年正式实施。它包括两类项目，一类是建设旅游活动中心地，另一类是培育特色旅游目的地。韩国目前有30个城市或乡村正在实施旅游活动中心基础设施建设，如整修道路、改善公共住宿设施、提高餐饮服务质量、改善商业设施和公共交通等。四、政府主导战略的决策者和实施者由于旅游产品具有公共品的特点，政府部门或其代理人出面来协调旅游产品的供求关系就显得十分必要。韩国的文化观光部和准政府组织观光公社在这方面发挥了突出的作用。1.韩国文化观光部在韩国，负责旅游行政管理的国家机关是文化观光部；它是政府主导型战略的主要的决策主体。韩国文化观光部的工作重点是：提高旅游产业竞争力，兴建观光基础设施；在吸引国外游客的同时，不断开发具有竞争力的旅游项目，营造良好的旅游产业环境，使国民享受到更多的旅游观光福利。从该部的职能和重点推进的工作任务来看，它负责综合地指导和规划旅游产业、体育产业乃至整个文化产业的发展。在它当前的27项重点工作中，文化遗产的保存和文化传统的继承问题以及旅游产业的战略性培育都被提到议事日程。它还提出，为实现文化遗产的保存和传统文化的继承，要加强文化遗产体系管理，整修、保存古都及地方风俗，通过保护和开发的协调来提高文化财产原形保存的质量水平，改善文化遗产及自然遗产保护和管理体系，通过文化遗产的利用进行传统文化的“现代性继承及再创造”。在培育旅游产业的战略地位上，文化观光部明确提出，为实现“充满魅力而又具有创造性的旅游韩国”，要推进旅游资源和旅游产品的高品质化，改善旅游事业投资条件；通过旅游实现有活力的地区发展，加强旅游产业发展的基础。由此可见，韩国旅游业被赋予了重要的基础产业地位。2.韩国观光公社政府主导型旅游业发展战略的一个重要实施者是韩国观光公社（KoreaNationalTourismOrganization）。它是于1962年成立的政府投资机关，成立宗旨是振兴韩国旅游事业，开发旅游资源，教育培养旅游人才。韩国观光公社的主要业务包括：韩国旅游的海外宣传；成立海外组织；加入国际旅游机构以及促进国际交流；申办国际会议，支持在韩国国内举办国际会议；提高国民旅游意识，创造健康的旅游时尚；为国内外游客提供方便和信息咨询；支持企业或地方自治团体的旅游振兴活动；开创附属事业，为振兴旅游提供资金；等等。五、政府主导型发展模式的其他表现韩国政府在国际旅游营销过程中扮演了积极的和重要的角色，主导各种社会力量有计划、有重点地开发利用旅游资源。1.国际合作为了把握国际旅游发展机遇，韩国政府加入多种旅游相关国际组织，如世界旅游组织（WTO），经合组织（OECD）、APEC、亚太旅游协会（PATA），美国旅游代理商联合会（ASTA）等。2002年5月在汉城主办了以“体育与旅游”为主题的世界旅游组织大会。韩国通过主办国际会议和派遣政府代表团参加有关国际组织的活动，有力地促进了旅游业的对外交流和对外开放。2.利用“韩流”效应带动旅游业发展。韩国政府一直倡导旅游产业和文化产业的相互融合和有机关联，从而形成产业聚集效应。观光文化部的综合性职能设置说明，韩国是把旅游业放在文化产业的总体布局中来规划和开发的。事实上，近年来被称为“韩流”或“韩国风”的韩国流行文化热，促进了韩国旅游业的发展。一些经济学家估计，“韩流”效应2004年可为韩国带来1万亿韩元的收入。韩国官方统计表明，2003年来韩参观韩国电视剧与电影拍摄场地或希望会见韩国明星的人数达到了23万。他们在韩国的消费为46000万美元，大约为国家旅游总收入的10％。每一位“韩流”游客平均消费大约2000美元，大约为外国人平均消费额的两倍。明星效应也在推波助澜。2004年3月5日，韩国文化观光部在汉城举行活动，宣传“韩流旅游年”，李秉宪与金喜善等众多韩国著名明星出席了这次活动。3.各级政府通过旅游节事提高旅游吸引力1995年以来，韩国文化观光部非常重视地方旅游文化节事的促销作用。该部选定的地方节事在1997年仅10项，2000年达到25项。从1999年开始，韩国观光公社为地方节事提供资金支持；从2000年起，中央政府针对这类项目的预算额度大为增加。地方节事有力地带动了地方经济增长。韩国官方估计2002年地方节事所带来的收入达到4133亿韩元，约合4亿多美元。文化观光部主要根据其主题的独特性和市场营销能力来选定各地的旅游节事。为了满足外国游客观光、体验、参与的多种需求，文化观光部、地方政府和文化旅游产品推销机构正不遗余力地合作推出新颖的旅游节事。2002韩国旅游年期间，韩国政府充分调动了国民的旅游服务热情。政府首脑亲自参与旅游节日活动，地方政府积极举办旅游节庆。韩国前总统金大中在“2002韩国旅游年”致辞中提到，“在韩国，华美的艺术通过深邃优雅的手法得到极佳的体现，起伏雄伟的历程则以通俗易懂的手法得到诠释和升华。这些艺术在同自然的融合中已渗入韩国人的日常生活之中。访问韩国，可以感受到众多文化遗产中蕴含的人类历史的气息。希望您前来‘宁静的朝日之国’韩国，体验神奇韩国文化的独特魅力。”金大中关于韩国文化旅游的赞美之词不但表达了韩国政府对旅游经济的高度重视，也非常生动地树立了韩国的文化旅游大国形象。在2002韩国旅游年期间，韩国举办了十大节庆和会展活动，包括：21世纪世界和平与团结节（汉城、仁川）、世界饮食文化节（光州）、全州世界声音节、济州世界岛屿文化节、世界陶瓷博览会（京畿道）、釜山国际电影和音乐节、世界跆拳道节（忠清南道、忠清北道）、纪念退溪先生诞辰500周年及国际儒教会议（庆尚北道）、雪国节（江原道）和大邱国际纤维时装节。这些国家级的旅游节事突出了韩国鲜明的文化旅游形象，既显示了国际化的开放态势，又反映了地方特色。4.韩国政府重视文化旅游产业的海外投资韩国国家统计局数据显示，2004年文化观光部的预算为1.534万亿韩元，约合15亿美元，比2003年增长3.2％。韩国政府还高度重视海外旅游营销设施的建设。韩国有关媒体报道称，为了提高旅游竞争力，政府决定增建高水准的海外基础设施，在中国和美国、欧洲等地将设立“综合观光中心”（KoreaCenter，韩国中心）。预计在北京“奥运城周围新建筑群内设立第一个韩国中心。目前，已选定建筑物并进入评估阶段，计划2005年上半年签订购买建筑物合同，并在年内开馆”。观光公社中国支社、文化产业振兴院中国支社、韩国文化院以及当地的韩国旅行社等机构和企业将入驻韩国中心。韩国政府计划于2006年在洛杉矶建成第二个韩国中心。在来韩游客比较集中的客源市场设立韩国中心是为了获得比较好的宣传效果，让海外潜在的旅游消费者容易得到韩国旅游信息、政策和服务等“一站式服务”。六、韩国政府重视中国客源市场1.针对中国客源市场的开发措施韩国利用2002年韩日共同主办世界杯足球赛和“韩流”文化的影响，配合国内的提高对外旅游服务质量的活动，积极拓展中国客源市场。2002年3月至4月韩国举办“世界杯韩国”活动，庆祝中国在预选赛阶段的成功。同年5月，汉城的韩国旅游交易会和同年10月上海的中国国际旅游会议都互邀对方国家代表参会，拓展和强化了两国旅游产业界和学术界的交流与联系。在韩国航空企业开辟的对华新航线所及地区，韩国派出了“文化旅游促进组”来推广其旅游产品，并鼓励中国新闻界给予关注和报道。在北京、大连、重庆等球迷较多的地区，韩国通过与当地新闻界共同举办世界杯摄影展来进一步展现韩国的旅游形象。值得一提的是，2002年上半年第五次中韩旅游促进理事会会议在北京召开，与会者同意建立一个由政界和企业界人士共同组成的常设下属机构，来推动中韩旅游合作事业。在此背景下，中韩跨境旅游取得了快速发展。2.中韩跨境旅游进展迅速1992年中韩建交，中韩旅游经济合作开始起步。2000年中国政府把韩国列入中国公民出国旅游目的地国家，极大地推动了两国跨国旅游的发展。据韩国文化观光部2002年的统计，当年中