中国法官制度研究

中国法官制度研究中国共产党第十六次全国代表大会明确提出了推进司法体制改革的任务，而且专门就司法体制改革所要达到的目标和改革要具体抓好的几项工作提出了明确要求。从而为人民法院积极推进司法体制改革指明了方向，也必将有力推动人民法院改革的深入发展，必将改变现行的法官制度导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求而出现司法不公、司法腐败、司法缺乏公信力的窘境。为此，笔者根据对我国现有法官制度的观察和思考，结合对世界上较有影响的先进的国家法官制度的理解，就我国法官制度的改革一抒管见，以抛砖引玉，求教于大家。一、我国现有法官制度存在的弊端(一)法官的整体素质不高我国法官队伍整体素质不高勿庸质疑，所带来的一系列诸如司法不公、司法腐败、办案效率低下等问题层出不穷，对此民众呼声很强烈。当然，我们只要从理性的思维角度对法官素质低下问题剖析原因后即可得出：我国法官队伍整体素质不高不外乎两个方面的原因。一是历史的原因：由于受前苏联司法体制的影响以及我国特殊的国情，一直以来司法与行政合一，司法的行政化、地方化特征渗透于司法活动的诸多环节，司法权与行政权界限模糊，“官本位”、“权大于法”的观念根深蒂固，社会对法官的职业定位始终处于一种模糊状态，对法官职业性认识的缺乏，传统的把法官视为行政公务人员，把法院视为当地政府一部门。二是制度上的原因：在1995年法官法颁布实施以前，我国基本上没有专门的法官制度存在，诸如法官的准入、选任、法官的职业保障等等一系列问题都得不到重视，从而导致了以往法官来源的广泛，成份多样、参差不齐，受过法律专业教育成为法官的廖廖无几。在这里，笔者想公布一组数字，以形象说明之。截止2003年2月止，笔者所在的法院(系基层人民法院)中有法官89人，在此其中，具有正规法律院校大学本科以上学历的19人，仅占法官总人数的21.3%，另外在98年以后，笔者所在法院再没有进过一名法律院校的毕业生。当然，地方安排的需安置的军转干部、退伍军人还是年年有之。法院也已成为党委解决安置转业军人就业的场所。法官队伍的整体素质怎能提高?毫不夸张地说，法官素质问题已无可争议地成为掣肘改革全局和决定改革成败的关键。(二)法官独立得不到根本保障笔者所讲的法官独立并不是法官作为一个体的完全独立，而是指法官的办案独立。然而，我国目前离法院独立的目标还远未及实现，各级法院的财政状况由地方各级行政机关掌握，法院工作人员的组织人事关系由地方政府控制，甚至地方党委的组织部门对法院的院长也拥有一定的推荐和指派权。曾经听到数人道出的同一番话语令人发省：一基层法院院长主持审理一民告公安局的行政案件，公安局长出庭坐在了被告席上，待庭审结束不久，该公安局长(兼政法委书记)马上召集政法有关部门召开会议讨论这一案件，而此时，该公安局长坐在了领导席上。显然，法院独立或法官独立已不容存在了。另外加上目前法院内部的机构设置和管理模式，无不还是一种纯粹的行政模式，院长主持院里全面工作，下面有副院长、庭长、副庭长，甚至有的法庭共三名法官就有一正一副庭长，完全没有体现以法官为中心的管理模式，一些重大、疑难(当然部分是应加引号的)的案件需层层审批，即审判管理行政化，你承办人员根本不能以你的个人意志来对案件下判，事实上你也判不了，因为签发文书权在领导层。最后笔者想说的是，现在有的上下级法院之间案件请示频繁，个中原因，不用多说。故此，尽管进行了一些制度改革和探索来保证审判的独立，但是纵其以上原因，要想达到法官独立审判而不受其他外来权力和因素的影响实在是勉为其难，各界所高呼的司法独立和法院独立也只能是流于纸上的规定。(三)法官数量庞而不实，法官进出渠道不畅据不完全统计，截止到2000年底，全国共有法官人数25万，按总人口13亿计，每5200人就有一名法官，这一比例所显法官数量远远高于其他国家。但是为什么还是经常听到或看到法院案多人少、加班加点怎么多、怎么忙、怎么累等声音和汇报材料的出现?原来，名副其实的法官仅占了一部分。撇开法官自身的素质不说，真正在行使法官职权，法官在做法官事务的有多少呢?笔者所在法院的89名法官当中就有25名不从事法官事务，占了法官总人数的28.1%，这应该不是个别法院的现象，有些法院恐怕比这一数字还要高，全国一统计，那一定是惊人的。有的甚至担任法官十几年没有办过一个案件，所从事的均为行政管理方面的工作，让这些人担任法官，笔者认为是对“法官”的极大讽刺!这在国外来说，让法官从事行政管理事务那简直就是国际玩笑。而在我国，似乎任命其为法官是某种待遇。笔者所在法院就出现了法院仅由法官和司法警察组成的怪现象，所有行政工作人员均是有法官等级的法官，聘用的速录员则充当着书记员。这种担任法官可以不办案的现象必将成为依法治国进程中的一大障碍，是该引起重视的时候了!也正因为如此而导致法官的整体素质一直得不到提高，法官的进出渠道不畅，加上一些法院领导不愿去碰人事方面的改革，长此以往，法官制度的改革只会停步不前，法官员额制度、法官助理制度等也将无法得到实现。(四)法官职业保障制度滞后1983年的《司法独立世界宣言》规定，“法官的薪俸及退休金应当充分，与其地位、尊严和责任相称。”1但一直以来，在我国法院中体现不出法官工资福利高于其他工作人员，当然更不用说高于行政公务人员了，甚至有些地方的中、基层法院的法官还不能按期领到足额的工资。在法官的职业地位、职业安全方面也得不到最基本的保障，不妨举现象一二：陕西省富平县法院法官王亚光，因为“抗上”，而被无情免职，奔走7年，至今待岗在家;河北省卢龙县法院前院长贾庭润，因为拒绝按照“上面”的意思定案，被“革”去院长职务，赶出法院;吉林省柳河县法院女法官兰伟琴，因为被怀疑“腐败”，当事人公然手持利刃将其杀害。笔者曾遇到过这样一尴尬局面：有人问我，法官是不是公务员?当他得到否定回答后，笔者可以觉察到在他看来，法官还不如公务员。我想这也一定不是个别人的想法。在法院的内部管理上，也体现不了法官的特殊职业身份，统以法院干警一视而之。最后就是法官的职业培训得不到很好保障，尽管目前在中级以上的法院均有类似法官培训中心的设置，但或许是因为各级法院一把手的不够重视、或许是因为培训经费比起法院的招待费等经费来是凤毛麟角等诸多因素的现实存在，使得许多培训中心实为徒有虚名，组织的一些培训也仅是快步走过场或是临时性突击培训，有针对性、上档次、真正能使法官们学到专业知识，用于审判实践的则很少。长此以往，我国法官职业化建设将只能是空谈。徒法不足以自行，而法官作为司法活动的主体和司法改革的推动力量，必然要求有一套完善的法官制度。而上述我国法官制度弊端的现实存在，使得其已无法适应建设社会主义法治国家和有效实施现行法律的需要，而且严重阻碍了司法公正的具体实施。辩证的看，法官制度越完备，越提出更高要求，公众就越依赖法律，法制进程就越快。为此，法官制度的改革迫在眉睫。二、中国法官制度改革的宏观构想随着人类科学技术飞速发展、知识更替日新月异、WTO的成功加入、知识经济时代的到来，中国应当构建怎样的一套法官制度才能适应今后我国的审判工作和知识经济的需要?无疑，这是一个重要的、系统的工程，弃之不能，急之不成。目前我国司法活动中出现司法不公、司法腐败、司法缺乏公信力等诸多问题均与法官制度不健全、法官独立地位的缺乏有着重大的关系。中国首席大法官肖扬指出，注重造就一批理论素养高、业务能力强的专家型法官是我们今后乃至相当长的时期内法官制度构建的目标。故此，我们即可抓住着力点即围绕以确保法官独立地位和建立专家型法官为核心内容来具体的构建现代化的法官制度。(一)法官独立原则的确立在我国当前，如果说一些司法体制改革促成了司法的独立，那么也仅仅是停留在法院独立，而法官独立还远未及实现。包括我国宪法也仅规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，而没有直面涉及法官独立。然而法官独立却恰恰应是现代司法理念中最具普遍性的。1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》(草案)第2条所言：“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判”;该《宣言》第3条同时规定：“在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立，司法系统的任何等级组织，以及等级和级别方面的任何差异，都不应影响法官自由地宣布其判决的权力”。2这里，高度概括和确保了法官的独立。法官通过具体的裁决活动，形成自己的意志，实现公正司法，在这一过程中，试想如果经常有这样那样的因素干扰着法官正常的思维和司法活动，那么，矛盾不仅得不到解决，还易形成恶性循环，司法公正将得不到根本保障。我们在大声呼吁司法独立、法院独立的同时，也更应注重法官独立的实现。因为，法官独立才是司法独立的核心和体现，是司法独立由抽象上升为具体的运动的体现;如果只确立司法独立而没有法官独立，那么这种司法独立只是空中楼阁，根本就不可能存在;如果只把司法独立具体为法院独立，那么既是不科学的，也是不彻底的司法独立，其结果必然有独立之名无独立之实。3法官制度的改革也只有体现法官独立审判的原则，才能实现社会的司法公正。4为此，有必要对宪法第一百二十六条作相应修改，确立法官独立原则，改变以往仅停留在法院独立的立法缺憾。(二)建立专家型法官制度中国首席大法官、最高人民法院院长肖扬说过，“法官不是一般的公众人物，而是社会精英。”世界银行法律专家简·马克·白休斯法官认为：“法官要成为精英，应是全世界的共识。”法官职业的特殊性要求法官必须具备独特的职业素养和独特的思维方式、深厚的法律知识功底和丰富的司法实践经验以及娴熟运用法律的能力和技巧。最高法院提出的走法官职业化建设道路好比是一场及时雨，极大地推动了法官制度改革的进程。法官这一职业已开始被社会重新定位和审视;如果所任命的法官在学识和道德上并不比其他人优秀，那么，对其提出任何超出常人的要求都是不切实际的。5什么人都可以进入的行业是不可能引起社会大众的敬重的。为此，只有从制度上彻底摒弃法官职业大众化现象，建立专家型法官制度，才能确保法官具备很高的思想政治素养和法律素养，才能使得法官群体成为名副其实的社会精英。(三)确立法官的职业保障机制笔者认为，今后中国的法官数量必将大幅度下降，而真正成为法官的必将是现有法官中的绞绞者，其司法效率也将得到空前提高。如果还是沿用老一套的法官管理体制，用旧的不切实际的标准去对待法官，那么，众多的改革将会前功尽弃，只能又回到老路上，以改革的艰辛一叹而之!为此，随着专家型、精英型法官制度的建立，一些法官的职业保障机制必须跟上。必须改变我国目前对法官的职位保障和物质保障无专门性立法的现状，改变罢免审判人员的具体标准和具体程序无明确法律规定的现状。应确保法官的高薪制，使其足可“以俸养廉”，另外可参照西方国家的法官任职终身制的做法，即法官一当被任命，终身任职，直至年迈退休。法官的培训机制将得到加强，在法院管理上也将体现以法官为中心，切实围绕法官的审判工作进行对物质资源的使用和分配。法官的权力加大的同时，其监督机制也必须相应地得到完善。三、中国法官制度改革的具体设想法官制度，是指关于法官的选任资格、选任方式、任职期限、奖励惩处、物质待遇等方面的规章制度的总称。6笔者试从法官制度的逐项构成来对我国法官制度的改革作一些思考：(一)关于法官的选任资格结合当前最高人民法院提出的法官员额制度、法官助理制度的深入开展，笔者认为，法官的选任资格已涵盖了两大内容，即法官的准入(初任法官)时所应具备的条件和从现有法官队伍中再遴选出一部分成为今后真正意义上的法官所应具有的资格，而不仅仅是指法官的准入资格。两者既有联系又有区别。1、法官的准入资格修改后的法官法第十二条规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”该条规定了对符合条件的人员必须经过国家统一司法考试，这与以前的法律规定相比是向法官专业化方面迈出的重大一步，但就法官从事法律工作的经历和任职年龄限制来讲，要求还是偏低的