搜索
我国分散的海洋执法体制及其制度根源(2012-02-0117:14:50)转载▼标签：杂谈分类：学术论文[摘要]我国存在中国海监、中国海事、中国渔政、中国海警和中国海关五支海洋执法队伍。其分散的海洋执法体制造成了海洋治理的不利，而被称之为“五龙闹海”。实际上，我国涉海管理的部门远不止五个。我国之所以形成如此高度分散的海洋执法与管理体制，在于我国在海洋管理中遵循了职能管理的管理模式。注重单项、单要素的职能管理在具有一体化和生态相关性的海洋中运用时，发生“五龙闹海”的弊端在所难免。其破解的关键就是实行海洋综合管理。[关键词]分散的海洋执法体制五龙闹海制度根源海洋综合管理一、我国分散的海洋执法队伍——“五龙”我国的海洋执法体制存在分散化的特点。其执法队伍包括五个组成部分：中国海监、中国海事、中国渔政、中国海警和中国海关。尽管它们成立的时间不尽相同，其执法的范围和重点也有所区别，但是其职能都涉及到海上执法。人们在说明海上执法时，将五支执法队伍比喻为“五龙”，[1]以此形象地指称我国分散的海洋执法体制。（一）中国海监：隶属国家海洋局的海洋执法队伍中国海监，全称为中国海监总队，成立于1998年。中国海监是国家海洋局领导下、中央与地方相结合的海上行政执法队伍，由国家、省、市、县四级海监机构共同组成。国家队伍由中国海监北海海区总队、中国海监东海海区总队、中国海监南海海区总队3个海区总队及其所属的9个海监支队、3个航空支队组成；地方队伍由11个省（自治区、直辖市）总队，51个地、市级海监支队，189个县市级海监大队组成；此外，还有7个国家级海洋自然保护区支队和1个自然保护大队。队伍总人数逾8000人。中国海监总队的主要职能是依照有关法律和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。中国海监目前成为我国强制行政执法的主要发展力量，我国政府在扩大海监船队规模的同时，也在努力加强海监船的武装，如高压水枪/水炮、多联装14.5毫米机枪等，以增强海上强制执法能力。目前，中国海监有执法飞机9架，各类执法船、舰280余艘，执法专用车200余部。（二）中国海事：隶属交通运输部的海洋执法队伍中国海事，全称为中国海事局，成立于1998年。中国海事是在原港务监督局和原船舶检验局的基础上，合并组建而成[2]，是交通运输部直属机构，实行垂直管理体制。目前，中国海事下设天津海事局、河北海事局、山东海事局、辽宁海事局、黑龙江海事局、江苏海事局、上海海事局、浙江海事局、福建海事局、深圳海事局、广东海事局、长江海事局、广西海事局、海南海事局等14个直属海事机构，以及28个地方海事机构。中国海事的海上执法主要负责国家海上安全监督、防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法。中国海事亦被称为“海上交警”，负责港口以及海上船舶出现的一切有关交通、环境事宜。（三）中国渔政：隶属农业部的海洋执法队伍中国渔政，全称为中国渔政局或农业部渔业局，其机构设立最早可以追溯到1958年。[3]中国渔政是我国海上执法队伍最为庞杂的一支，中国渔政执法队伍到目前已经发展到3000个机构，3万余人，拥有执法船（艇）2200余艘、执法车2000辆左右。如此庞大的执法队伍长期以来却并没有一个统一的核心领导机构。一直到2000年，经中央机构编制委员会办公室批准，中国渔政指挥中心才正式成立。它的成立标志着中国渔政海洋执法开始走向进整合，形成指挥中心统一指导、三个海区渔政局和三个流域委员会组织协调、县级以上地方渔政管理机构具体实施的渔政执法体系。中国渔政的主要职能包括维护国家海洋权益、养护水生生物资源、保护渔业水域生态环境和边境水域渔业管理；承担着渔船、渔港、水产养殖和水产品质量安全等渔业行政执法任务；负责渔业船舶和船用产品检验，保障渔业生产秩序和渔业安全生产等。概括而言，中国渔政的执法分为三大领域：渔政、港监和船检。三大领域之间的执法整合一直困扰着中国渔政。（四）中国海警：隶属公安部的海洋执法队伍中国海警，全称中国公安边防海警部队，隶属于公安部边防局。中国海警是在1979年组建的海上公安巡逻大队的基础上逐渐发展而来，是我国维护海上治安的公安执法力量。中国海警在部队序列上，称“中国人民武装警察海警部队”；行政上称“公安部海洋警察局”，对外称“中华人民共和国海洋警察局”，简称“中国海警”。[4]公安部海洋警察局包括大连、上海、厦门、广州和三亚5个海警指挥部，下辖若干个海洋警察局、海洋警察大队。战时，海洋警察部队作为海军的辅助和后备力量，由中央军委、海军统一指挥。中国海警组建初期主要承担维护沿海治安和缉私任务。此后海警担负的任务逐渐增加，职能不断扩展，主要负责在我国管辖海域进行巡逻检查，实施治安行政管理，打击海上偷渡、走私、贩枪贩毒和海上抢劫等违法犯罪活动。[5]（五）中国海关：海上缉私的执法队伍中国海关也是我国海上一支重要的执法队伍，其执法工作主要由海关总署下设的缉私局承担。海关总署作为我国防止走私泛滥的主要职能部门，其海上执法主要包括两大内容：打击走私和口岸管理。缉私局的执法力量也逐渐获得提升。二、“五龙”外延的延伸需要指出的是，有的论者对于“五龙”的具体指向有着与本文不同的理解。例如朱贤姬将“五龙”界定为指海洋部门、交通部门、农业部门、环保部门及部队。[6]严明也认为“五龙”为环保、海洋、海事、渔政和军队。[7]环保部门主管海洋环境保护，海洋部门管理海域使用，交通部门管理海上交通运输，农业部门管理海洋渔业，海军管理海洋边防等。实际上，所谓“五龙”，更多是从海洋执法的角度来界定。朱贤姬、严明等人所谓的“五龙”，更多的是从职能的角度而非执法的角度来阐述这一问题。实际上，海洋管理中涉及到的管理职能部门远不止五个。早在1998年中央机构合并改革之前，涉海行业管理的部门高达十余个。我国有学者在总结海洋执法管理时，也指出我国在海洋法律、法规的执法管理上涉及到的国家管理部门在15个以上。[8]例如水产部门负责海洋渔业和渔船渔港管理；地质矿产部门负责矿产资源勘探工作的管理；冶金部门负责固体矿物开发管理；石油部门负责海洋油气开发及管理；轻工部门负责海盐管理；气象部门负责海洋气象预报；公安边防部门负责渔民出海和船舶治安管理。单与海洋管理有关的系统就有：国家海洋局海监系统、沿海公安边防管理系统、农业部渔政渔港监督管理系统和渔船检验系统、交通部门港务监督系统、海事法院、海军和海关。部分部门进行过裁撤，有所调整，但是直到现在，涉海管理的职能部门也远不止五个。除了“五龙”之外，我国目前涉海的部门多达10余个（具体见表1）。部门涉海职能部门涉海职能1.国土资源部海岛岛屿管理6.发改委海洋建设项目2.公安部海上急救7.气象局海洋气象及台风预防3.环境保护部海洋环境的保护8.质检总局保护渔业生产安全4.国资委管理中国盐业总公司，主管海盐9.安监总局海洋石油生产安全5.卫生部涉水（海）产品安全10.林业局珍贵海洋生物保护（表1：当前“五龙”之外涉海管理部门及其管理职能表[9]）这种局面的存在，使得“五龙”在学者论述过程中发生了概念外延的延伸。这从侧面反映出我国的海洋管理存在高度的分散化。学者们在界定“五龙”时存在差异也就不足为奇，其界定为“六龙”[10]也在情理之中。由于中国海监、中国海事、中国渔政、中国海警和中国海关五部门都具有海上执法权力，其职能存在很大的交叉。因而，在具体管理过程中，五个执法部门经常发生扯皮现象，被戏称为“五龙闹海”。三、“五龙闹海”的发生我国所构建的中国海监、中国海事、中国渔政、中国海警和中国海关五个海上执法队伍，其设置初衷是为了实现“五龙治海”，提高海上执法的专业化。但事与愿违，多部门执法不仅没有达到提高海上执法的目的，反而使得海上执法职能相互交叉、重叠。表2是“五龙”涉及的部分海上执法职能。从表中可以清楚地看到，大部分的执法职能都涉及到两个以上的执法部门，部分职能甚至涉及到四个执法部门。实际上，“五龙闹海”的局面随着五个执法部门的不断地扩充和加强而日益严重。目前，很少有海上执法不需要两个执法部门的介入。“五龙”执法职能中国海监中国海事中国渔政中国海警中国海关海上环境保护√√√√海洋权益维护√√√船舶检查√√√海上走私缉拿√√沿海口岸管理√√渔场海域使用√√海上治安√√我国海域的巡航√√√√（表2：五龙”的部分涉海执法职能表[11]）海洋具有不同于陆域的一些特性。海洋最突出的特点在于它具有流动性，即海水是流动的，海洋中的许多资源也是流动的。这一点决定了海洋开发与陆地开发的一个明显区别，即某一陆地的资源开发一般不会给不相连的陆地资源带来直接的影响。而海洋的开发和利用则不然，海洋的流动性特点，使其在开发过程中更易产生联带效应。海洋通过流动的海水可以把不同区域的开发利用活动联系起来，即某一区域海洋的开发利用，不仅影响本区域内的自然生态环境和经济效益，而且必然影响到邻近海域甚至更大范围内的生态环境和经济效益。[12]这种特性使得“五龙闹海”的分散执法体制很容易造成执法者之间的责任不清和相互推诿。某一职能部门的管理权限可能无法满足其海洋执法的现实需求，往往需要其他部门的介入和帮助。例如2005年8月19日，山东烟台的金沙滩上出现大量死亡的飞蛤、蛏子、螃蟹等海洋生物。接到报告后，烟台沙滩开发区环保局和海监大队立刻展开了监察监测，发现是市区生活垃圾处理场渗滤液输送管道发生泄漏，而渗滤液中包含有毒有害物质，使水质发生了变化，加上沿岸企业的排污、废渣撒落被雨水冲入海中等导致海水被污染。专家分析认为，四十里湾东、西各有一处城市污水排海区，日排放量十余万吨，污水大量排放导致大量营养盐进入湾内，营养盐含量的突然增加，是发生赤潮的主要原因。同时，湾内船舶运输、捕捞、养殖等海上活动带来的海洋环境污染也起了一定作用。这一近海海洋污染的处理，在当前“五龙闹海”、“多龙管海”的分散执法体制中，需要多部门的同时介入。沿岸企业的排污行为需要环境保护部门的介入处理；海湾内船舶运输、捕捞、养殖等海上活动带来的海洋环境污染则需要渔业部门以及交通部门的介入处理。而这也都需要海洋行政主管部门的大力介入。海洋的一体化、不可分割性使得大部分的海洋事件处理都会涉及多个海洋执法部门。各个海洋执法部门根据各自的职能权限设定自己的管理范围。职能划分的管理权限与海洋的一体化之间的矛盾使得任一海洋执法部门都很难独立有效地完成海洋执法。这种状况使得介入其中的海洋执法部门各自遵循法律程序，例行完成自己所属的法定职能，而鲜有通盘筹划、面对结果的执法局面。换言之，海洋执法部门更多地是在职能权限的设定下对程序负责，而不是对最终结果负责。因为职能的细化使得责任分化，各个海洋执法部门只是关注自己的职能范畴。在上述案例中，环境保护部门侧重岸上排污企业的排污处理。对海洋污染的最终处理因为在海洋行政主管部门的区域内，出现责任分担，往往出现推诿；渔业部门针对捕捞、养殖的污染防治处理，至于这种处理能否有效缓解赤潮，则不是他们执法的范畴；而尽管海洋行政主管部门需要直接面对海洋污染的处理，但是由于污染源主要来自陆地，不在其职能管辖范围内，使得海洋行政主管部门承担最终处理不利结果的责任，并不公平。这就很难避免责任不清和相互推诿。在这种职能划分的分散海洋执法体制之下，出现“多龙治海难治海”的后果也就不足为奇了。海洋执法困局的形成也就在情理之中。“五龙闹海”的分散海洋执法体制，造成我国海洋执法的困局。究其原因，是基于职能管理的海洋行业管理模式和思路。它也使得我国的海洋管理和海洋执法弊端重重。四、职能管理在海洋管理上的延伸——“五龙闹海”发生的制度根源（一）职能管理的涵义及其特点按照职能划分进行管理是现代政府的主要构建原则之一。所谓职能管理，是指组织为了方便内部管理，根据职能从纵向上划分为不同的层级，从横向上划分为不同的部门，上下垂直对应的部门职能类似或者相同，从上到下形成了金字塔型的多层级组织架构的管理模式。整个架构的运作是一个命令的传递和执行体系，各种层