中国特色社会主义行政管理体制的基本特点

中国特色社会主义行政管理体制的基本特点摘要:建立和完善中国特色社会主义行政管理体制是中国行政管理体制改革的总体目标。中国特色社会主义行政管理体制是对中国行政发展经验的理论总结,是适应中国经济社会发展实际和未来发展要求的行政管理体制,具有鲜明的中国特色。中国特色行政管理体制具有本土性、政治性、人本性、服务性和效能性、系统性、发展性等基本特点。关键词:政治体制改革;中国特色社会主义行政管理体制;行政发展中国系统化的行政管理理论研究起步较晚,对西方的行政管理理论和方法具有较强的依赖性,甚至直接用西方理论套用中国行政管理实际,缺乏对中国社会发展和行政管理现实的深层思考和对中国行政发展的战略思考,缺乏公共行政本土化的学术热情,这也成为制约当前中国行政发展的重要障碍。中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出:“深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”如此明确地提出中国行政管理体制改革的总体目标,在中国行政发展史上还是第一次,具有里程碑意义。可以说,中国特色社会主义管理体制是在深入总结改革开放以来中国行政发展的经验和对未来中国行政发展的战略思考的基础上提出来的,是公共行政本土化的理论成果。中国特色社会主义行政管理体制的内涵中国特色社会主义行政管理体制就是适应中国经济社会发展要求,与社会主义市场经济体制运行和社会主义和谐社会建设相协调的政府组织体系、运行机制和管理制度。第一,中国社会主义行政管理体制的“中国特色”主要表现为:(1)它是中国政治体制的重要组成部分,必须以中国特色社会主义理论体系为指导,体现党和国家在新时期的路线、方针、政策的要求;(2)它立足于转型期中国社会的基本国情,反映时代特征,服务时代要求和发展目标。第二,合理的政府职能体系是中国社会主义行政管理体制的核心内容。改革开放以来,中国进行了六次大规模的行政管理体制改革,实现了从以机构改革为重点向以职能转变为重点的转变。当前,中国政府改革的核心问题仍然是政府职能转变问题。中国特色社会主义行政管理体制就是要合理界定政府与市场、社会和公众的关系,形成以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为基本内容的政府职能体系,构建服务型政府模式,为经济社会发展创造良好的制度环境,为社会提供优质公共服务,实现社会公共利益,维护社会公平正义。第三,科学合理的政府组织结构是中国特色社会主义行政管理体制的载体,因为政府只有在良好的组织效率前提下才能完成其既定目标。以提高政府组织的运行效率和管理效能为出发点,按照“设置规范、运行有效、权责统一、分工明晰”的要求推进政府组织变革,既要实现科层组织的效率性又要克服科层组织的惰性。第四,运转灵活的政府组织运行机制和完善的管理制度是中国特色社会主义行政管理体制的灵魂。运行机制和管理制度是公共行政人员和政府组织结构结合的纽带,良好的运行机制和管理制度是行政行为合理化和组织运行高效率的制度保障。社会主义行政管理体制要构建合理的政府职责体系,完善的领导机制和监督机制,科学的决策机制等[2]。中国特色社会主义行政管理体制的基本特点(一)本土性中国特色社会主义行政管理体制是适应中国社会主义初级阶段和社会转型期经济社会发展要求的行政管理体制,具有鲜明的中国特色和时代特色。它在根本上不同·74·于中国传统计划经济时期高度集中的行政管理体制和西方资本主义国家政治体制下的行政管理体制,它直面中国经济社会发展过程中存在的现实问题。改革开放30多年来,中国行政管理体制改革取得了阶段性成果,正如《意见》所言:“政府职能转变迈出重要步伐,市场配置资源的基础性作用显著增强,社会管理和公共服务得到加强;政府组织机构逐步优化,公务员队伍结构明显改善;科学民主决策水平不断提高,依法行政稳步推进,行政监督进一步强化;廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体上看,中国行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。”我们在探索中国特色社会主义道路和社会主义现代化建设过程中积累了丰富的行政管理体制改革的经验,而这些经验是具有鲜明的本土特色的———既是对中国行政改革经验的理论总结,也是进一步深化行政管理体制改革的必然要求。当前,随着经济的快速发展和社会结构的深入调整,中国进入了社会转型时期。在社会转型时期,各种不可预知的因素增多,社会深层次矛盾不断凸显,利益冲突和社会风险加剧。由于中国政府缺乏在市场经济条件下管理经济社会的经验以及组织、制度建设本身的滞后性,政府在管理职能、运行机制、管理方式等方面的不适应性和不协调性凸显,甚至现行行政管理体制在一定程度上制约了经济社会的发展,因此,深化政治体制和行政管理体制改革已经成为一种共识。构建符合中国国情和发展要求的行政管理体制是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要体制保障,对中国未来发展具有重要的战略意义。这是解决当前中国经济社会发展中诸多矛盾和突破改革瓶颈的根本问题。从西方行政发展实践和理论范式转换过程来看,公共行政的合法性始终没有摆脱知识危机和身份危机,但其还是顽强地发展起来,形成了相对完备的理论体系。其原因就是公共行政理论研究紧紧围绕行政发展和社会发展实际进行,针对特定的研究主题,不断进行理论创新,形成相对完整的理论范式。范式的意义就在于为人们提供一个基本的理论平台和学术话语体系,这也正是中国行政管理理论研究所缺少的。缺乏应有的研究框架和学术话语体系,自然难以实现有效的知识积累,以致制约理论创新。中国改革的实践为学术研究提供了重要资源;中国改革的经验也成为国际学术领域研究的热点,近期有关“中国模式”的讨论就是一个直接的反映。中国特色社会主义行政管理体制是构建中国行政管理话语体系的理论自觉,是公共行政本土化的重要理论成果,为行政管理研究提供了一个基本的理论平台和话语体系,是未来中国行政发展的基本模式。行政管理本土化的基本原则正如《意见》所指出的,“必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进,正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系”。(二)政治性政治—行政二分法历来被认为是公共行政学形成的一个重要理论基础,但这种政治与行政分离的认识被证明是错误的。事实上,国家有效治理的实现恰恰需要政治与行政有机统一。政治的根本问题是权力问题,而这种权力是一种公共权力,具有鲜明的合法性与公共性特征。合法性集中体现在政府与公众之间关系的正当性基础上,“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么,这个政治权威就是合法的”[3]。公共性则集中体现在政府对社会公共事务的管理和公共利益的实现上。政府要获得和维持政治合法性,关键就是要通过良好的政府管理绩效满足社会公共利益诉求,从而赢得公众对政府的内在心理认同。行政是国家政策的执行过程,现代政治的合法性依赖于行政的有效性。美国著名政治学家亨廷顿明确指出,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。”[4]因此,政治与行政是统一的,行政管理必须体现国家意志、反映国家的政治发展方向。中国特色社会主义行政管理体制具有鲜明的政治性特征。中国共产党对深化行政管理体制改革有着明确的战略设计。可以说,中国特色社会主义行政管理体制是中国特色社会主义的重要组成部分,统一于社会主义现代化建设的实践过程。在中国的现实政治和社会条件下,通过国家的政治性推进来实现行政管理体制的根本变革是必然选择。需要将行政管理体制改革上升到政治的高度,将其纳入到国家发展战略体系。中国特色社会主义行政管理体制就是这一政治高度的制度体现,是推进行政管理体制改革的政治保障和理论基础。正如《意见》指出:“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容,是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求,贯穿中国改革开放和社会主义现代化建设的全过程……深化行政管理体制改革,要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观。”这充分说明了中国特色行政管理体制的政治特征,我们着力构建和完善的中国特色社会主义行政管理体制必须坚持中国共产党的领导,以中国特色社会主义理论为指导思想,以中国基本政治制度和社会主义市场经济体系为政治经济制度基础,坚持和贯彻中国治国理政的总体战略,即党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,贯彻党在社会主义现代化建设过程中所形成的正确的路线、方针、政策[5]。这是保证行政管理为中国经济社会发展服务的基本前提。(三)人本性中国特色社会主义行政管理体制具有鲜明的人本特色,这是由中国的社会主义性质决定的,同中国共产党的宗旨具有高度的一致性。唯物史观的基本观点认为,人民群众是历史的创造者。人是经济社会发展的根本动力和终极目的。行政发展是社会发展重要构成部分,其最终目的就是要满足人民群众日益增长的物质文化需要。政府的一切行为应以广大人民群众的根本利益为出发点,把为人民服务作为各级政府和广大公务员的行为准则,把人民群众是否满意作为衡量政府绩效的重要标准。历史证明,中国革命的胜利和现代化建设所取得的伟大成绩的根本原因就是我们始终把人民群众的根本利益放在首要位置,一切为了群众一切依靠群众。深化行政管理体制改革也必须坚持以人为本、执政为民,把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点,这也是深化行政管理体制改革的方法论基础和价值基础。《意见》认为:“建立和完善中国特色社会主义行政管理体制的根本目的,就是为了建设一个以人为本、施政为民的服务政府,权责明晰、监督到位的责任政府,法律完备、行为规范的法治政府,清正透明、精干有力的廉洁高效政府,归根结底是建设一个人民满意的政府。”这充分体现了中国特色社会主义行政管理体制的人本特征。中国特色社会主义行政管理体制坚持“以人为本”的服务理念,致力于维护社会公平正义和促进社会和谐与进步。它贯彻历史唯物主义的方法论精神,继承中国传统文化中民本主义的思想基因,体现社会主义民主的政治逻辑,吸收西方现代公共管理人本主义的操作方法。它的人本特征充分体现了其历史进步性和制度优越性。(四)服务性和效能性中国特色社会主义行政管理体制作为一种政府管理体制,其操作性意义体现在其服务性和效能性特征上。中国已经基本实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,而市场经济就是要让市场在资源配置过程中发挥核心作用,政府与市场的关系得到了合理调整,政府的服务职能更加突出;同时,加快建设社会管理体制和公民社会建设,通过公民自身和社会中介组织来实现社会的自我管理是中国社会发展的方向。政府的公共服务是中国特色社会主义行政管理体制的题中应有之义,服务型政府是与中国现实经济社会条件相适应的政府管理模式。中国特色社会主义行政管理体制与服务型政府具有内在的逻辑统一性,建设服务型政府是中国行政发展的基本目标。服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的最核心特征就是为经济社会发展服务,为深化改革、扩大开放创造良好的环境,促进经济社会全面协调可持续发展,为全面建设小康社会提供体制保障。政府通过高效率的行政管理提供优质高效的公共服务,满足社会的公共利益诉求,以实现政府与公民之间的良性互动,取得行政绩效。中国特色社会主义行政管理体制的直接目标就是要实现政府的管理效能,即通过合理优化政府的组织结构、明确界定权责体系、理顺领导机制等举措建设服务型政府,提高政府管理效能,实现政府职能的转变。(五)系统性根据一般系统论的基本观点,一切有机体都可以看做一个系统,系统具有整体性,是一个由各个部分按照一定的逻辑关系而形成的统一整体。系统的意义在于其整体功能的发挥。中国特色社会主义行政管理体制具有很强的系统性,它既是一个大的制度体系的一个子系统,同时本身又是由多个部分构成的制度系统,自成体系。在宏观层面,它是中国政治体制的重要组成部分,行政管理体制功能的实现必须有政治体制的保障,同时行政管理体制又对政治体制整体功能的发挥具有直接影响;在中观层面,它要合理界定政府与市场、社会的关系,中央与地方的关