中国社会保障体制改革

中国社会保障体制改革今天给大家讲的题目是中国社会保障体制改革。刚出台的“十一五”规划中第33节是千方百计扩大就业，第34节是加快完善社会保障体系，怎么样来理解这两节？我想,“十一五”规划的精神是要管我们今后五年的，大家首先应该明确我们现行的社会保障体系是个什么状况？有什么样的问题？为什么中央和国务院提出要加快完善社会保障体系？如何加快，会遇到怎样的困难，等等。也许我今天报告的内容，跟你们每个人具体的工作不见得有很大的联系，有一些可能有一点联系，有一些完全没有联系，但重要的是我们在自己的工作岗位上要胸怀大局。有没有大局大不一样。你对大局的问题了解比较透彻，那么当你面对具体问题特别是创新性问题而且没有政策依据时，你就有可能做出相对比较正确的选择或者决定。中国的改革走过了20多年，目前进入攻坚阶段，在这个时期，政策的重要性凸现出来，政策的变化速率很快，或者说政策的创新度高，进步的速度快，是一个突出的特点。在政策的进步过程中，大量的问题甚至是工作中的一些细节问题，都是我们从来没有遇到过的。面对几乎难以预期的复杂情况，怎样才能做好你的工作？这对我们每一个人都是一场考验。怎样才能经得起这个改革创新年代的考验，在自己的岗位上创造性地做好工作呢？我以为最重要的是你胸中有大局，而且头脑清晰，能够认识到整个国家大的形势、宏观的形势，同时了解你这个工作岗位所在的政策领域的历史和现状，这对于把握政策变动的未来趋势就会比较有利，体现在你的具体工作上,就完全有可能创新，也就是创造性地运用你手中的典型，提出新的比较具体的某一工作方面的政策性建议。我的意思是，大家学习一些宏观方面、政策方面的基本知识，了解中国社会保障历史，会对我们做好具体工作有所帮助。我们今天给大家讲四个问题：一是中国社会保障的历史；二是中国社会保障的现状；三是中国社会保障的难题；四是中国社会保障的前景。第一个问题，中国社会保障的历史。新中国成立以来的社会保障历史，主要分为三个阶段：计划经济时期、改革开放时期、体制转轨时期。先说计划经济时期（1949年-1979年）新中国成立初期，中央政府就非常明确地提出工人的劳动保险问题，要“终身有保障，生老病死有依靠”，而且制定了相应的规定。新中国成立的时候5亿人口，4亿多是农民，农民人数是最多的，当时在农村推动“土地改革”的政策实际是用土地作为农民的保障，叫做“一亩地两头牛，老婆孩子热炕头”。后来土地保障的作用开始发生变化，到现在土地在农村社会保障中的地位大大减弱了。除了工人、农民，在计划经济时代，国家干部是第三类重要的主体。这三类主体都被组织起来的，形成了企业保城市职工、人民公社保农村社员，机关保国家干部这三个庞大的网络。对应着三类主体、三类组织，保障制度也分为三种：国家干部实行公费福利的制度。公费医疗、公费养老，尤其在计划经济初期的时候，连幼儿园、托儿所都是全免费的。城市职工实行劳动保险制度。它跟公费福利不一样，公费福利是国家财政直接开支，劳动保险是由企业按照国家的规定列支，不管是新企业还是老企业，反正这块钱是国家允许开支的，企业只要把账目列清楚了，给上面报账就行，这个企业列支实际上也是国家保障，因为企业自己没有独立的经营权，无论亏损还是赢利都给国家报账。第三就是农村社员。在土地改革时代农民分到了土地，后来搞合作化运动，合作化从初级社到高级社，到60年代又并为人民公社，用集体经济和集体福利制度来保障农村的社员。能力强的农民，自己种地可能会比较富裕。搞了集体化合作化以后，不许你冒尖，不许你富裕，大家都一样，要穷一起穷。所以，当时的合作化主要是用集体组织的方式实施对农民的集体控制，以达到剥夺农民的剩余价值以支撑城市工业化的目的。在这种条件下的农村福利就是保障人不饿死的福利，用低到极限的集体生产方式来保障。大家不一定知道，农村的五保户一直是由农民集体自己养的，直到最近，就是2005年，才定了新制度由中央政府直接掏钱。改革开放时期（1979年―1992年）在这个时期，三类主体、三个制度中只有国家干部这个主体和机关事业单位保障制度没有变动，其他两类主体、两个制度都变动了。城市职工这一块变化了，城市职工企业列支劳动保险制度这个部分。企业改革使企业制度发生根本改变，从利润上交国家到企业利润留成再到企业成为独立法人，自主运营自负盈亏，国家和企业之间的脐带被切断了。当企业成为市场上的独立法人主体，有了独立的经济利益，原来从企业帐上列支的那套国家假手企业执行的劳保福利政策必然要改变。这就像大户分家一样，变成独立法人就显出不同的利益。国家这个大家长原来是全国这个大家的财政大管家，现在还要抽肥补瘦办不到了，分家的各户不听招呼了。那么，曾经给国家做出重大贡献的老企业，背负了大批退休职工，而这些职工的养老费按照原来的规矩仍然由企业帐上列支，可是不能再延续不足部分国家补足的做法，只能算企业亏损，这显然在新老企业之间造成不公平。为了让老企业和新企业在负担企业职工养老方面相对比较公平，政府采取很多种办法，这就是企业社会养老保险制度的雏型――企业退休金社会统筹制度的起因。农村也一样，包产到户改变了农村的社会制度结构，经济基础改变了，农民成为高度分散的小农户，集体福利制度没有了载体，连五保户也养不起了。体制转轨时期（1992年―2004年）制度改革来自于对新制度的社会需求。新制度的社会需求来自于旧体制更替、新体制建立。前面讲到，包产到户和企业改革成为改变原有国家保障制度、创建新制度的重要推动力。但是新的制度在那里？在市场体制下，什么样新的制度才能解决社会公平问题？这个命题到今天都是人们锲而不舍地探讨的大课题。1992年，是邓小平南方谈话的一年，是中国走向市场体制的标志。与此同时，政府在城市职工社会养老和农村养老方面都有重要文件出台，而文件的方向都是指向新的社会保险制度。城市职工建立的是社会养老保险制度，是一个超出本企业的、以城市、后来上升到省为养老金统筹单位的制度。这个制度表现了两个重要的特点：资金统筹社会化和政府管理机构专门化。社会化和单位化不同。社会保险将社会统筹资金集中到一起，按照统一制定的标准规范进行支付或者发放。这就避免了计划体制下职工的退休福利和其他福利因单位的规模大小不同而不同的不公平现象。第二个问题，社会保障的现状。我们来看一组社会保障基本数据。城市职工的基本养老保险开始得比较早，在1992年的时候就有了。到2003年底参保人数达到了1.5506亿人，这个数字证明社会养老保险的覆盖面很大，去掉农村打工者，参保人数已经覆盖城市职工90％多了。退休人员是4523万人，这样大家可以算出来，几个人养一个人，到2003年,基本养老保险基金总收入达到了3680亿元，基金的总节余达到了2207亿元。基本的医疗保险是什么状况？医疗保险因为比养老起步晚，从1998年底国家公布保险政策以来才开始起步，医疗保险参保人数现在不到8000万人，拿医疗保险的退休人员才2970万人，就是说有1000多万退休职工没有拿到医疗保险。所以医疗保险基金的收入比养老的低很多，基金的总收入有890亿元，基金的节余有379亿元。再看失业保险，失业保险参保人数是很多的，因为失业保险也是基本跟养老保险差不多同时开始的。到2003年，失业保险参保人数达到了1.0373亿人，享受失业保险待遇的有415万人，失业保险基金收入是249亿元，基金节余是304亿元，账户节余是209亿元。基金节余和账户节余有所不同，账户节余是真正的节余。从这里看，实际上失业保险的钱还没有完全花出去。再有是职工的工伤保险，工伤保险推行得比较晚，最近两年工伤保险条例才正式颁发执行。参保人数到现在是4575万人，享受待遇的是33万人，基金的收入38亿元，基金的节余是91亿元。生育保险是第五种保险，2003年参保人数3655万人，享受待遇是36万人，基金收入是25亿元，基金节余是42亿元。农村的社会养老保险是1991年由民政部开始起动的，参保人数目前达到5428万人，享受待遇198万人，基金节余259亿元。在农村养老保险上一直有很多争议。焦点是农村到底用什么方式能在分散的小农户基础上建立起社会养老保险制度，以及如何管理养老保险基金。鉴于基金管理过于分散，出现了不少问题，所以当农村养老保险归口劳动部门管理以后，很快就停止了发展。大概是1999年,下达了一个文件，虽然不是明令停止，不过含有不再发展的意思。文件下达后，只有很少的农村地区还在做，大部分地方就都不做了。直到最近,农村社会养老保险正在孕育着一个新的开始。第三个问题，中国社会保障的难题。中国社会保障的难题在职工的基本社会养老保险上，最大的难题在可持续上，为什么这么说呢？中国的养老金出现了很大的缺口。1998年以来，为解决养老金的拖欠问题，中央财政开始以借款或拨款的形式，对地方养老基金给予补助，5年间,中央财政转移支付补助额累计2093亿元。截至2004年9月底，全国已有7400多亿元个人账户资金被挪用，每年还以1000多亿元的速度增加。当然，中国的养老金缺口实际上是隐形债务，目前我们各地的统筹基金和个人账户还有余款，还不是全部赤字。这是因为每个月都在收缴中。账户全部赤字只有在两种情况下才会出现，一是需要马上做实个人账户，二是出现一次性支付退休金。只要社保制度安排合理，还可以避免出现这些情况。所以我们把问题的性质定性为制度的可持续性受到极大的挑战。为什么会出现这样的问题？这和体制转型、制度重构的关系最大。前面讲过，计划体制时期，职工的养老保险由企业列支，也就是说，如果企业赚了1000万，按照政府的规定，可以把企业的所有退休人员的养老、医疗全都从1000万里开支，我只要给政府报一个账，我是赚了1000万，但是这1000万中,我有300万给我的职养老开支掉了，这个开支是按照政府的法令、劳动保险的条例来执行的，都是合理合法的，政府就得认账，那么企业只交700万给政府就行了。但是现在的改革导致企业和政府脱离了关系，企业不再是政府手下的行政附属物，而是变成了一个独立的机构，那么他赚的1000万就考虑不停的投资，就不愿意给职工投保了。企业的动力更多在赢利，利润多了用于扩大再生产，就算投入人力资本，也是主要给他认为是人才的人加工资。相当比例投入职工福利不是企业的本意。这和计划体制下国家直接管理企业完全不同了。国家直接管理国有企业时期，保护工人和增加生产都是他的目标。由于企业生产的东西不同，成本和价格不同，国家要兼顾生产和生活两个目标，就只能做非常详细的计划，军队命令式的让企业执行。只要企业能够把计划完成好，钱不够国家贴，企业照计划列支就行。市场体制下的企业性质、动力、管理方式全变了，企业有了独立于国家、独立于职工的自身利益，搞不好为了自身的利益就会千方百计克扣职工的福利包括养老保险。在这种情况下，政府就需要采取新的办法。中国政府采取的养老保险的新政策叫做“统账结合”。有三个要点：一是社会统筹账户。由企业按照职工工资的一定比例来建立社会统筹基金，这个统筹基金放到一个大账户里，给退休者按时间支付退休金。二是个人账户，是由企业和职工按照工资的一定比例建立起来的。职工出工资的8%，企业出3%。最近新的制度下来，企业给个人账户缴纳的3％去掉了，个人账户就是8％了。按照规定，个人帐户是资金积累的账户，职工退休后发给本人。三是统账结合，就是说当着统筹账户的钱不够，政府可以动用个人账户的钱先行垫支，以后再用后面的缴费补足。设计这个思路的时候，政府认为很不错，既约束了企业又激励了职工，资金还能够融通，所以兼顾了公平与效率。这也解决了新老企业养老保险负担不平衡的问题。可是，这里有一笔账没有算，这就是没缴费的老职工的退休费从哪里来？大家知道，养老保险制度是从1997年开始实施的，制度实施之前，以及制度开始实施的当年已经工作了若干年的职工都没有缴纳养老保险费。粗粗计算，未缴费的退休老职工有4000多万人，他们的退休金没有其它资金来源，只能依赖缴费的账户资金进行现收现付。结果，导致许多地区当期的社会统筹账户用光了还不算，还得借支个人账户的资金。退休老职工的钱从哪里来？从现在社会统筹资金出，按理讲是不公平的，因为他们在年轻的时