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一、行政概述行政是人类的一项社会治理活动，有悠久的历史。一般认为管理是与人类社会同时产生的，而行政则是随着阶级、国家的出现才产生的。行政如同管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家还是在西方世界，自古都不乏灿烂的行政思想。古代中国的《贞观政要》、《资治通鉴》、《续通鉴论》；古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》；古罗马谢雪卢的《共和国》；英国政治思想家洛克的《政府论》法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》都蕴含着十分丰富的行政思想。（一）行政的概念探讨1、广义上的行政指一定的社会组织对一定范围内事务进行组织和管理的活动。从这个意义上说，行政存在于所有的社会组织之中，国家机关、工商企业、事业单位、社会团体都有其组织管理活动，当然也就都存在着行政。2、狭义上的行政指国家行政机关和其他享有公共权利的社会组织对国家和社会事务进行组织和管理的活动。从这个意义上讲，行政是与立法和司法相并列的国家职能活动，是实现社会公共利益、维护公共秩序、增进公共福利的公共行政。行政法上的行政是指狭义的行政，即公共行政。二、中国行政及其发展变迁历程行政私人行政公共行政国家行政社会行政公共行政学统治行政管理行政治理行政(一)“统治”行政下的行政变迁时间：古中国（夏朝至清末）背景：中国行政的最早出现，可以追溯到夏商时期，虽说夏商时期的行政还很幼稚，但是行政活动的存在是明显的。夏朝建立后，为了巩固政权的需要，以及更好地对众多的部落的管理和统治，统治者开始了一系列的行政活动。夏朝：创立了王位世袭制度，确立了政治生活中的“亲亲原则”。建立了百官，分掌庶政、军事、税赋、诉讼、车马、历法、档案等各项事务。商朝：建立一套以国王为中心的内外职官体系，主要有行政事务官，管理各种奴隶的“小臣”；宗教事务官，主要掌管神权，同时也掌管文化知识，当时这类管员权力很大；王室内廷官，这是辅佐商王的官员，地位最高。地方行政管理在殷商时期也开始出现，建立有“百姓”和“里君”两个不同系统的地方管理机关，前者管理各氏族事务，后者管理基层行政。周朝：政治制度上建立了以宗周为中心的分封制度和以周天子为大宗的宗法制度。中央政府机构总设有“三公”，即太师、太保、太傅，协助天子总理天下和管理官吏。“三公”之下设“三事大夫”，即常伯执掌民事地方的行政机关；常任执掌政府官吏的选人；准人管理司法。在中央和地方的行政关系上，按照分封制的政治原则，确立了地方分权制，各诸侯国服从周天子的行政领导，要承担对周天子贡纳、朝聘、述职、随王征伐、祭祀和吊表庆贺等义务。秦朝：首脑体制看，秦始皇创立了皇帝制度，皇帝拥有至高无上的地位，天下事无大小都有皇帝裁决；中央政府体制看，设有“三公”即丞相、太尉和御史大夫；中央地方行政体制上，实行郡县制度，郡隶属中央，县受郡节制。两汉：承袭秦制的基础上，国家行政有了较大的发展，建立较为完备的官吏管理制度，包括对官吏的选拔、任用、考课、奖惩、秩俸和致仕等具体内容。魏晋南北朝：对秦汉行政进行承袭和发展。唐朝：中央政府体制上，实行“三省六部制”，出现我国最早的一部行政法典《唐六典》。宋明清：宋朝的行政体制也有重大变革，但明清时代的行政，被认为是中国封建行政最为完备的时代。明朝一项重大变革就是废丞相，设内阁，提高六部地位，皇帝直接控制政府。清代基本上承袭了明代的封建行政体制，较为特别的是在清中央政府机构中设立了里藩院专管少数民族事务，这是我国最早的独立的民族事务管理机构。同时，建立了会议、会奏、会审制度。总结：“统治行政”下的行政特点1、维护统治阶级的阶级正义（价值取向）2、王权、神权和君权神授（合法性的根源）3、克服普遍的混乱、维持基本的社会整治秩序和强调道德（基本功效）分析：统治行政下的行政思想？古中国行政本质上只能是一种“皇权统治”，即内容上它以规定行政机关的权利和相对一方的义务为重心，以维护专制统治为目的；在形式上它以行政组织和行政行为为中心，却反行政程序法和监督法。同时，古代行政本质上是“皇权法”相适应，古代行政法理论基础是“皇权论”，即将行政机关作为不受任何制约的君主主体，将奴隶和农民作为纯粹的客体，将维护统治阶级为唯一和根本的管理目的。（二）管理行政下的行政变迁时间：新中国成立后至20世纪末背景：经历了1949年以前的一百多年最为惊心动魄的冲撞和变迁，终于进入了一个全新的社会现实中。从新中国诞生到1978年党的十一届三中全会，政府管理经历了创建、发展、探索、失误的复杂过程。20世纪70年代末以来，中国社会整体发生了一些实质性的转变。表现：1、中央政府主要掌握国民经济的重大决策权，以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方规章、措施或政策；2、认为行政法是“对国家事务进行管理的工具”，行政机关是权力主体，相对方是义务主体，二者之间的关系是权力义务关系，权力义务不对等是其基本特征，命令—服从是行政行为的基本模式。3、社会主导价值从以阶级斗争为纲转以经济建设为中心；经济体制从计划经济转向社会主义市场经济；整个社会结构从封闭状态转向开放状态；主要行政变迁（管理方式上的改革）1、按照“精简、统一、效能”的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；2、精简政府机构，把综合经济管理部门改为宏观调控部门，减少乃至取消其行政审批权限；3、调整和减少专业经济管理部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织；4、加强廉政建设，建立行政监督、政务公开、惩治腐败的机制，促进政府运作的公开、公平、公正；建立和完善公务员制度，引入竞争激励机制，建设一支高素质、专业化的行政干队伍。总结：“管理行政”下的行政特点1、行政效能的高度集中性2、全国事务管理的统一性3、权利过于集中，地方行政缺乏灵活性4、过于强调义务，忽视权利，容易导致权力的滥用分析：管理行政下的行政思想？服务论：社会主义国家行政权的目的是为人民服务；对行政机关的多渠道监督体系不是为了控制权力，而是为了行政机关能更全面、彻底地为人民服务；（改革开放后）管理论：认为行政法是“对国家事务进行管理的工具”，行政机关是权力主体，相对方是义务主体，二者之间的关系是权力义务关系，权力义务不对等是其基本特征，命令—服从是行政行为的基本模式。（新中国成立至改革开放前）控权论:行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律，主要强调用立法和司法的手段限制行政权力的范围，防止政府的过度干预。（西方国家采用）（三）治理行政下的行政变迁时间：21世纪后背景：受20世纪70年代新公共管理、新公共服务理论的影响以及西方国家公共行政水平的改善。在之前进行四次行政改革的基础上，进入21世纪后也进行了两次大的改革。表现：1、明确行政改革的人本取向；2、培育中介组织，建立公民社会；3、服务行政和法治政府的确立；4、以科学发展观为指导，探究公共行政改革新路径；5、西方行政改革思想的借鉴；主要行政变迁：2003年行政改革：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革等，更加注重政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。2008年行政改革：加大机构整合力度，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。总结：治理行政下的行政特点1、用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究；2、强调“有权必有责、用权受监督、违法要追究”；3、强调“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”；分析：治理行政下的行政思想？服务控制论：1、权力必须以权利为基础，即公民权利是源，国家行政权力是流，所有的权力都是由公民权利派生出来的，所以政府的行政权力只能来源于人民的授予；2、权力必须以维护权利为其存在的目的，即权力存在的惟一正当性就是保障公民的权利，所以政府的行政权力必须用来为人民服务；3、权力的行使必须以权利为边界，即权力的运用以不侵犯公民的权利为最低限度，所以政府的行政权力必须严格依法行使，否则就必须承担责任；4、权利和权力之间的行使在具体操作上只能通过政府和公民之间的服务控制的途径来实现，相互之间的层层推演、制衡，来达到政府和公民或社会之间的均衡状态。