中国行政史

中国行政史绪论东汉政论家荀悦（148—209）将其总结为“五政”：“兴农桑以养其生，审好恶以正其俗，宣文教以章其化，立武备以秉其威，明赏罚以统其法。”这可能是对传统的东方式治国之道的最简明、最典型的概括。尽管这种治国之道从根本上来说是建立在自然经济基础之上的，但其中也包含着人类政治文明的某些精华。从总体上讲，传统中国的治国之道是“以德治国”为核心的。但是，这并不能否认传统中国治国之道中也有制度性精华。比如，《礼记·礼运》在谈到小康社会时，强调了“天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己”和“笃父子”、“睦兄弟”、“和夫妇”、“立田里”、“贤勇知”等德治的内容，同时也强调了“正君臣”、“设制度”等有法治意义的内容。而且，在中国历史上的不同时期曾经形成过各具特色的政治和行政制度，正是这些制度规范和制约着中国传统政治文明的发展。就政治和行政过程来说，中国传统政治文化中也是重“治道”而轻“政道”的。行政权力支配一切的现象与行政机关和行政权力的基本特点有关。因为“行政机关前存在较之立法机关要长久得多，在人类文明之初，部落首领、国王和女王、皇帝就已经出现，而且在绝大多数时间并没有立法机关使他们担忧。议会是一个相对较新的发明，甚至在今天，强有力的行政机关看起来也多少比派别林立、争吵不休的议会要自然。行政机关较之立法机关有一种根深蒂固的心理优势。正因为行政权力先天地具有某种优势，所以在实际政治生活中必须对它加以限制，否则，行政权力就不可避免地会演化为专制的权力。这也就是西方启蒙思想家提出权力制衡理论的原因所在。而就中国的历史实际来说，这种行政权力支配一切的政治场景则主要是由中国长期存在和发展的小农的自然经济基础铸就的。因此，要从根本上改变行政权力支配一切的局面，必须从改变小农的自然经济基础人手，建立和发展适应现代社会发展的新型经济基础。种行政权力支配一切的现象还与中国的人治和德治传传统有关。尽管中国行政史经历了一个曲折的发展过程，但是仍有一条既模糊又清晰的发轨迹可寻。从媒体上看，这条发展轨迹与人类社会发展进步的轨迹是基本一致，也与中国政治文明发展演进的内在逻辑是基本一致的。具体来说，我们可以将条发展轨迹归纳为以下几个发展向度：其一，由专制而逐步转向民主；其二，由人治而逐步转向法治，其三，由崇政而逐步转向限政：其四，由无序而逐步转向有序。如果要作进一步的概括，即可以将这些发展向度概括为八个字：“依法治国”和依法行政“。——既是中国政治和行政发展的内在要求，也是从中国行政史中得出的基本结论。上篇中国古代行政管理引论总体来说，整个奴隶制时代的行政管理呈现出以下特色：第一，神权政治色彩浓重。由于中国没有形成西方那种无所不包，无所不管的神权系统，所以君主很快被推到与神并列的位置，甚至本身就是神。第二，等级君主制的国家结构。夏商周实行等级君主制的国家结构，其王朝实是一种国家联盟。第三，以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建的“家天下”王朝。第四，原始民主遗风的残留。中国奴隶社会国家组织形式脱胎于原始社会军事民主制度，即通过对旧的氏族机构的改造而产生，自然不可避免地残留有原始民主制的遗风，表现为以下两个方面：一是部落时代民主议事的遗风仍在商周的会议制度中有所反映；二是夏、商、周三代都十分重视民情与舆论，设采风之官，实行纳谏制度。西欧封建社会相比，中国封建社会行政管理有四个特点：第一，君主专制体制的时间长。在中国，君主专制体制持续两千多年，而且是唯一的政体形式。第二，权力集中的程度高。专制主义中央集权君主政体的基本特征是国家权力（包括立法、行政、财政，军事等权力）高度集中于君主之手。第三，思想控制方法不同。在西欧，专制君主只能通过行政手段来管理国家，思想上的控制则由神职人员即教会来掌握，即使是自任英国教会首领的伊丽莎白女也无法取得上帝代言人的资格。而中国自古即有“君权神授”、“受命于天”的观念，皇帝称天子，说明其权力直接来自上帝，无须神职人员充当中介，倒是神职人员反而将皇帝奉为精神领袖。第四，相对完善的官僚体系。中国封建社会伊始，就逐渐形成一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚体系。与中国奴隶社会相比，中国封建社会行政管理有三个特点：第一，形成了大一统的中央集权体制。第二，神权政治色彩有所淡化。第三，行政法制逐步建立。在奴隶社会，完全凭奴隶主的意志行事，是无所谓法制的。到春秋战国之时，为适应经济体制的变革和社会阶级结构的变化，各国相继颁行成文法，以魏国李悝所作《法经》最为著名，集春秋后期以来各国立法之大成。中国封建中央集权专制体制的内在矛盾有二：一是皇权与相权的矛盾，二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾促动着封建行政体制的运行，促使统治集团部不断进行权力的再分配。皇权和相权的矛盾是封建中央集权专制体制中最主要的矛盾。中国封建社会都是一些大王朝，凭专制君主一人之精力来“日理万机”是不可能的，于是便有“助理万机”的宰相的设置。但皇帝和宰相的分权并不是明晰，虽也有权相将皇帝置于傀儡地位的事实，但从总的发展趋势看，皇权不断扩大和膨胀，相权则一步步缩小，其变化按两种方式进行：第一，用更替辅佐机构来削弱相权。当宰相权力对皇权产生威胁时，皇帝便将一部分权力从宰相手中收回，交给近侍文秘人员，由近侍人员逐渐演化而成的新宰相机构代替原有的的宰相机构。第二，通过多设宰相以削弱相权：中央集权与地方割据的矛盾也是中国封建社会难以克服的矛盾。从实质上看，这个矛盾是由中国社会特定的社会结构决定的。在中国封建社会，地主经济占主导地位，非贵族身份的地主需要有一个中央集权的、由大批官僚组成的政府来维持封秩序。但另一方面，由于土地兼并造成作为国家财政基础的自耕农阶层的减少，中央政府因而被削弱，地方豪强与当地官府相勾结，形成地方割据势力，中央集权与地方割据的矛盾因此而产生，中国封建社会地方政府行政体制的变革都是围绕着这一矛盾展开的。中国封建社会地方政府可划分为三个部分：一为具有半自治性质的保甲乡里的乡治组织；二为执行地方政务的基本组织，即县和县上的作为地方政权中监的行政组织，如秦汉之郡、隋唐宋元之州、明清之府；三为连接中央与地方的中介组织，如汉之州、隋唐之道，宋之路、元明清之行省。中央集权的君主专制体系毕竟维持了两千多年，其中的奥秘在于，中国封建行政体制体系中存在着若干保持政治和社会稳定的因素，这种因素主要有以下几个方面：第一，中国封建社会形成了一套相对完善的官员管理制度。这是中央集权体制以延续和在遭到破坏后得以再生的组织保证。第二，监察制度的相对完善有利于封建国家肌体的健康。第三，在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制。这主要体现为以下两个方面：一是在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即时人所讲的“人主莅权、大臣审权、争臣议权”原则。二是为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。比如，通过教育提高君主的素质，儒家治国思想倡导君主“修身以道”，从汉朝起就有儒生给皇帝和太子讲授经典的制度。又如，通过神权来抑制君权，大臣以利用灾变向失道的君主提出意见。第一章夏商周的行政管理第一节原始民主管理体制的演变母系氏族公社典型地体现了原始社会的组织原则，与后世的国家共同体对社会的管理有所不同，主要表现为以下三点：(l)以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。(2)社会组织形式主要以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，而不是像后来的国家那样按地域划分其国民，也不同于后来的经济、文化组织，以行业来组织其成员。(3)实行原始民主制管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。军事民主制时期社会公共事务的管理较以前有了进一步发展和分工，大体由军事首长、部落酋长议事会和人民大会三种权力机关进行管理。总体上看，原始社会末期军事民主制时期的社会公共事务管理中仍保留有原始民主精神，但已较母系氏族公社时期大为萎缩，在这一时期的氏族内部已孕育着一与民主精神相对立的因素——专制主义。尽管如此，军事民主制时期的公共权力毕竟与后代国家行政机关不同，民主的形式始终占主导地位，公共权力机关还不是一种自居于社会之上，并日益与人民大众相分离，代表少数统治阶级镇压广大被统治阶级的工具。第二节夏商周的中央行政体制夏朝的政府机构就在改造原有的公共权力机构的基础上建立起来的。首先，改造原部落联盟“四岳”议事会。作为一种民主决策机关，“四岳”议事会与专制王权相对立。为适合专制独裁的需要，最好的办法是改变“四岳”议事会的性质。据《尚书大传》载，“古者天子必有四邻，前日疑，后日丞，左日辅，右日弼”。这绝不仅仅是称谓上的变更，更重要的是意味着“四岳”与军事首长的民主平等关系逐渐演变为君臣关系，，更重要的是意味着“四岳”与军事首长的民主平等关系逐渐演变为君臣关系，“四岳”变成君主的辅佐及咨询顾问。其次，设置官僚机构，即所谓“夏后氏百官”。据《通典，职官一》记载，夏朝官员人数为120入。总之，夏朝中央朝廷与秦汉以的中央朝廷在组织形式上有所不同，它是直接任父系大家族基础上演变而成的，其设官定职也是按家庭模式由君主这一大家长来确定的。商朝的行政管理水平大大向前迈进了一步，主要表现为以下两点：首先，商王进一步突出了自己的独尊地位。在关键问题上的决策，商王强调个人的最后决策权。其次，扩大了中央王朝的管理机构，按职能设官定制，其职官大体可划分为宗教、政务、事务三类。商朝虽然确立王子王位继承制，但并专完全解决王位继承的顺序问题，真正解决这一问题的是周朝确立的嫡长子继承制。这一原则又通过西周初年逐步完善的宗法制度而最终确定下来。宗法制度的核心问题就是通过血缘亲疏及长幼辈分的血族观，保证嫡长子继承王位。即在嫡庶所生诸子中，必须确定嫡正所生之子的优先继承地位，而在诸嫡子中，又必须确定嫡长子的优先继承地位。这一客观的标准使继承人的资格被限制在一个人身上，其他诸王子不敢冒天下之大不韪而争夺王位。这为统治集团提供了稳定的权力继承和更迭原则，降低了权力转移时政治震荡的频率。在西周中央国家机关体系中，周天子的地位最高，权力最大。从实际看，周天子在全国范围内拥有以下六种权力，即主祭权、册封权、军队统帅权、官任免权、授予爵禄赏罚权和巡狩权。周中央政府在周王以下设有辅弼大臣，其中三公，即太师、太傅、太保为最高辅佐官员。到西周晚期，官僚机构的权力开始集中于一人，出现了《周礼》中所说的天官冢宰这种百官之长的职位与人物，这已类似于秦汉时期的丞相。三公以下有攻务官和文化教育官两个系统。最重要的政务官是三司，即司徒（掌管籍田和农业生产）、司马（主管军事）、司空（掌管工程营造）。此外，还有专掌司法的司寇。诸司之下均有一系列属吏，彼此之间也有较明确的分工。总之，周朝已有一套庞大的政务官机构。第三节夏商周的地方行政体制夏朝地方诸侯一般称为某某氏，也有称为君或伯的。一方面，夏朝通过“享”，“会”等方式召集各部族首领，传达王命，并据远近亲疏关系向他们索取贡赋，对不服从王命的，则纠集各部族共同讨伐；另一方面，臣服于夏朝的部族仍保持有一的自主权，只要他们承认夏王的共主地位，并按时向夏王缴纳贡赋，王朝对其内事务一般不予干涉，即承认地方诸侯国的相对独立性。内外服制是一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，分别采取不同的统治方法和组织形式。内服指商王直接统治的区域，即王畿所在地。在内服地区，商王朝改变了过去种通过贡纳来间接控制被征服部落的种族奴隶制，直接派官员组织被征服的种族隶从事生产，由商王派官员监督“众人”在井田上劳作。商王的妻、妾和子、弟代表商王驻守某地，成为监视地方诸侯的要员。这些举措增强了中央王朝的实力，也在一定程度上稳定了王朝的统治秩序。外服指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。外服具有一定的地方行政区划的性质。外服制下的诸侯国均有封号。这些封号表明这些诸侯国隶属于中央王朝，与中央王朝构成一种上下君臣关系。在甲骨卜辞中已发现有侯、伯、男等爵称，但尚不具备后来高低等级的区分。外服诸侯与商王是一种君臣关系。在商王眼中，外服诸侯仅是王畿以外的官，外服疆土也是商朝的一部分，商王可