中国行政改革30年

中国行政改革30年行政改革是世界上所有政府需要面对的共同课题。中国政府改革是一个涉及中国整体改革的大问题。因为政府改革既与经济体制改革相关,也与政治体制改革相连。中国政府改革是在中国改革开放的总体格局下进行的,政府改革本身不是目的,也不是基于某种特定的政府理念或参照模式而加以推进的。中国的改革开放是前所未有的历史进程,没有既定的发展模式可以借鉴,只能通过逐步的局部实验试图找出一条具有普遍意义的发展路径,来探索一条适合中国发展的政府改革道路。因此，中国的政府改革具有独特的思考意义与研究价值。1.中国行政改革30年历程回顾改革开放30年来,我国共进行了6次大的行政改革。尽管每次改革的背景各异,任务不同,进程有难易,效果有大小,但都不同程度地推动了我国政府的发展。对这6次大的行政改革进行梳理将有助于我们汲取改革中的成功经验，发现改革中仍然存在的问题与困惑，从而为中国未来的行政改革提出相应建议。表1中国改革开放以来的六次政府改革1，2时间改革背景主要目标主要成效深远影响1982党和国家的工作重心发生了转移,而整个干部队伍严重老化;政府机构庞大,人员臃肿,效率低下,人浮于事。精兵简政,提高效率国务院撤并了39个机构,工作部门减少到61个，总编制压缩了将近1/3。领导班子的职数、年龄和文化结构发生了显著变化。一是打破了领导职务终身制,二是实行干部年轻化。1988中国经济体制改革的重心由农村转向了城市,确认了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。首次提出转变政府职能。国务院进一步精简机构，政府职能由微观管理转向宏观管理,由直接管理转向间接管理,由部门管理转向全行业管理,由“管”字当头转向服务监五项职能转变使中国政府发展迈出了管理方式上的一大步。1袁方成.我国政府改革的阶段性特征:分析与前瞻[J].社会主义研究,2008,(3)：60-61.2毛寿龙.中国政府体制改革的过去与未来[J].行政学研究,2004,(2)：87-92督,由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化等五项职能转变。1993中共十四大作出了建立社会主义市场经济体制的重大决策。第一次把“政企分开”作为转变职能的中心内容。大幅度裁减非常设机构,精减机关工作人员,严格定编定员。行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。这次改革提出要建立“社会主义市场经济体制”。1998公务员制度已经试行5年,政府法制建设明显推进。但经济面临亚洲金融危机的冲击和国企改革的困境;政治遭遇严重的官僚主义和贪污腐败现象、失业与财政负担沉重的困局。建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质专业化的国家行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。国务院组成部门由40个减少到29个,部门内设机构精简了1/4,移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项,人员编制减少一半。政企分开取得突破性进展。使中国政府在适应社会主义市场经济的路向上又向前迈出了新的发展步伐。2003中国加入世贸组织，政府的经济管理体制及其运行机制须与国际接轨。逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设作为改革重点。抓住社会经济发展中的突出问题,进一步转变政府职能,在一些重点领域实现改革的突破。在中国政府的发展史上开始由被动适应向主动出击转变。2008为贯彻和落实科学发展观,政府面临全面转型。总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,实现政府职能向创造良好发展环加大机构整合力度,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制;以改善民生在中国政府发展史上迈出了决定性的一步,也奠定了中国政府未来的发展走向。境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。强调“用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究”;强调“有权必有责、用权受监督、违法要追究”;强调“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。在30多年的改革开放进程中,中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看,中国政府体制改革,包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系,党政关系,立法、司法、行政之间的关系等;包括政府职能转变,政府运作法制化,政府决策民主化,公务员制度建设等。从具体管理看,还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。从行政学角度来看,中国政府体制改革主要表现为行政管理体制改革,也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2.中国行政改革基本经验通过对1982年以来6次政府机构改革的分析，可以看出中国行政改革通过实践的探索，经过多次改革的尝试，已经初步形成了一些基本经验。2.1改革由精兵简政、提高效率到转变职能、增强效能1988年之前的改革只着眼于精兵简政、提高效率。1988年以后的改革开始提出并重视职能转变,强调精简、统一、效能原则,是因为经济基础发生了变化,由商品经济过渡到市场经济;经济运行体制也随之改变,由国家调控市场,市场引导企业。政府的经济职能已不是直接对微观经济生活进行计划和管制,而是宏观调控。政府桌前放弃了物资分配权、物价控制权、企业经营管理权，国企逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断壮大发展，成为国家经济发展主力，市场经济雏形基本形成，政府职能发生了翻天覆地的变化3。在市场经济条件下,各级政府不再是计划管制型政府,而是市场调节型政府。对政府机构的精简调整不只是为了提高工作效率,而是要有利于职能的全面、统一行使,有利于宏观调控的有效性。2.2职能重点由行政管理转为公共服务由于1998年以前的政治氛围强调以经济建设为中心，各级政府的主要精力和财力投向经济建设,成为典型的经济建设型政府。经济建设型政府为提高GDP而无法避免对企业的管理，因此职能重点还是传统的行政管理，包括运用行政手段管理经济。2003年开始的行政改革,政府职能转变有了实质性突破,表层原因在于对政府的主要职能做出了明确界定,而且将政府的职能重点放在公共服务上,而其深层原因是在科学发展观的引领下,各级政府已由片面的经济建设型政府逐步转向环境治理型和公共服务型政府,开始将较多的精力和财力投向改善自然与社会生态环境,改善民生和社会建设以及提供基本公共服务上。2.3机构调整由小政府取向转到大部门思路1998年以前的机构改革立足于数量的精简,以“小政府”为基本取向,是因为主要问题是政府管得太多太宽了,审批事项多如牛毛,政府权力无处不在。不但限制了经济的自由度,使经济缺乏活力,同时限制了社会的创造性,使社会缺乏自治力,而且导致权力寻租与腐败,增加了政府成本与社会成本。小政府取向的机构改革,目的之一在于减少行政环节,简化审批手续,提高行政效率与经济效率。其着眼点还在于重视政府管理的过程。2003年以后的改革开始关注权责对等问题,强调“有权必有责”,着力于解决因职能交叉、权力分割而引致的责任缺位问题。机构调整相应地将理顺部门职责关系、实现职能有机统一与有利于权力监督和责任追究作为考虑的重点,同时推行政府绩效评估与行政问责等配套制度。这样,大部制的改革思路就应运而生。大部门体制的改革思路其实是政府管理由重视过程向重视结果转变的发展思路,是由重视行政效率向重视政府效能转变的反映。效能政府是建设服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府的落脚点,效能政府就是人民满意的政府。3陈吉联.中国政府体制改革的过去与未来[J].理论界.2005,(4)：28-293.中国行政改革主要问题及解决思路3.1、规模问题:大政府还是小政府回首30年的中国行政改革历程，机构、人员的精简始终是改革的重要内容。但是这种改革陷入了不断循环往复的三个“怪圈”：“分设-合并-再分设”、“撤销-重建-再撤销”、“精简-膨胀-再精简”4。这种怪圈实际上反映的是“我们需要多大规模的政府”这个问题。关于政府规模问题的争论其实未有定论。因为“最好的政府”在限制公民自由方面,它应当是“小政府”,而在提供公共服务方面,它应该是“大政府”5。因此在政府制度基本完备的基础上,中国政府应该以科学性为要求,保持与社会综合发展水平相适应的规模适度的政府。3.2角色定位问题在角色定位方位，自1949年以来，中国政府改革与建设的主题始终是如何走出以下怪圈：从“放权让利”到“分税制”,中央与地方合理分权,相互依赖,走出“缺位”的怪圈;从政企分开到理顺产权,还市场应有的作用和企业自主,走出“错位”的怪圈;从权威组织和交换组织到中介组织,政府与社会合理分权,走出“越位”的怪圈6。中国政府较色定位困惑于“缺位”、“错位”、“越位”之间。就角色定位难题而言,中国政府的重点不是争论是否“缺位”、“错位”还是“越位”,而是应该以协调性为要求,处理好政府与公民、市场的关系。在现代市场经济条件下,政府与公民应该从计划经济体制下的管理与被管理的关系变为服务与接受服务的关系,公民选举产生政府,政府代表公民的利益、为公民服务7。政府与公民的关系应为：平等关系、契约协作关系、相互监督关系、相互推动关系。在市场经济下应建立现代企业制度,政府的社会经济管理职能与企业所有者职能必须切实分离,政府与企业的“父子关系”必须脱离,政府不应直接干预企业的经营8。为实现“政企分离”，一方面理顺产权关系,确定企业法人制度，另一方面应转变政府职能,加强宏观调控。3.3利益问题4浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海:上海人民出版社,2005.238.5燕继荣.从”行政主导”到”有限政府”--中国政府改革的方向与路径[J].6刘学强.走出怪圈,政府角色的定位与到位[J].开放时代,2000(12).7金瑞.论现代行政文化氛围中的政府与公民关系[J].北京行政学院学报,2001(3):19-218赵曙明.市场经济下政府与企业的关系[J].生产力研究,1998(1):17-23伴随中国政府改革和建设的过程,一大批官员被“糖衣炮弹”击中。就其原因而论,政府官员的道德滑坡是表象,根本原因在于“人”的欲望以及理性之局限。处于经济转型中的中国政府时常陷入权力与财富、公益性与自利性的痛苦抉择。仅仅依靠道德谴责、舆论监督与法律制裁防止政府纠缠于利益困局是不够的,必须在满足政府合理合法的自我利益的基础上,建设和依赖强有力的政治制度,使政府引导社会去追逐公共利益,因为“没有强有力的政治制度,社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。”9构建有效的政府监督制度，各级政府必须用制度管权、管事、管人,不断健全和完善内部监督和外部监督、制度监督和法律监督、机构监督和个人监督、决策权监督和执行权监督、规则监督和程序监督,构建多管齐下的政府权力运行的监督和制约体系,增强监督的合力和实效。同时,应该加强政治制度的道德基础建设。3.4目标定位问题中国政府改革和建设还面临着目标定位问题。政府建设目标为建设法治政府与依法行政、民主政府与民主行政及服务型政府与服务行政10，因此中国政府改革的目标模式应该是服务型政府或责任政府11。但目前中国在建设服务型政府过程中存在着六大误区:重视具体操作层面的建设,忽视制度创新;重视政府为民服务投入,忽视行政成本控制;重视地区部门内部建设,忽视整体系统合作;重视政府主导型服务建设,忽视公民参与;重视政府服务的市场化运作,忽视政府服务;单一强化政府服务型职能,忽视管理控制等职能12。就目标定位问题来看,中国政府的重点不是如何管理人民以及为人民提供更多的具体服务,而是以人文性为要求,以人为本,允许人民选择政府所提供的服务、利用政府去创造更多适合公民个性的服务。应当建设以全心全意为人民