中国选举状况的报告

中国选举状况的报告新华网（2003-03-07）稿件来源：文汇报中国选举状况的报告——蔡定剑博士在北京大学的讲演（节选）什么是政治，说明白一点，就是公众参与自己事务的管理就是政治。如果这样来看政治素质，那么只要是一个健全的人，一个能够意识到他的利益所在的人，就有能力参与政治。很高兴来到我们北京大学作一次关于民主选举问题的谈话。我谈五个方面的认识。马克思主义关于选举的民主理论通常理解有四原则：即选举的普遍、平等、直接、秘密原则马克思主义关于选举的民主理论通常理解有四原则：即选举的普遍、平等、直接、秘密原则。选举是否民主，一般用这四原则来衡量。关于选举的普遍性问题，新中国不像西方国家经过很长的时间来争取普选权。新中国建立初期，对公民没有普遍实行选举权。但在“文化大革命”刚结束后不久，我们党和政府就宣布取消阶级和阶级斗争，二十世纪八十年代初期就基本上实现了普选权，这一点还是比较快地做到了；平等的选举权，过去除了有阶级的不平等，主要是农村与城市的代表的代表权不平等。原来在城镇和城市的人大代表每一代表所代表的人口数要四倍、五倍于农村每一代表所代表的人口数。现在这个不平等还存在，但缩小了不平等的差距。全面地看，应该说我国的选举没有以金钱为基础，还是比较平等的，这点与民主的要求也问题不大；至于秘密投票的选举现在也基本上做到了；现在问题比较大的是直接选举。我国直接选举的程度是非常低的，现在老百姓只能直选村长，只能直选乡人大代表和县人大代表，所以我国的直接选举的民主程度是很低的，与马克思主义的民主选举原则的要求差距很大，与现代世界政治文明潮流也有很大差距。新中国选举制度有一个发展过程，1953年的选举法规定的是一个非常有限的民主选举制度；1979年将直接选举从农村乡镇一级扩大到县一级；1986年，开始推进差额选举和完善候选人介绍制度建立什么样的选举制度，在新中国建国之初就提出了这个问题。当时我们党和国家领导人有个解释，就是虽然过去我们在反对国民党统治时提出过民主选举的口号，但是人民着手建立自己的政府时，还要从中国的实际情况出发。中国的情况比较特殊，中国的经济文化还比较落后，好多人还不识字，人民的觉悟程度还不高，中国国家这么大，发展不平衡，一下子按普遍、平等、直接、秘密的原则选举有困难。比如我们实行完全平等的选举，中国的农民太多，一选举就全是农民代表；很多人是文盲，所以只能举手选举等等。所以1953年的选举法规定的是一个非常有限的民主选举制度。到1979年，中国经过“文化大革命”以后，经历了没有民主和法制的惨痛教训，这时中国共产党深刻总结历史经验教训，对中国的政治体制做了一些重要的改革。这些改革包括：扩大全国人大常委会的权力；扩大地方的自主权，如在地方设立人大常委会，并赋予地方以立法权；废除领导职务终身制；其中还有一项重要的改革就是选举制度的改革，包括扩大直接选举的范围，将直接选举从农村乡镇一级扩大到县一级。当时虽然没有明确规定竞选，但规定可以以各种方式宣传候选人，说明是可以竞选的；另外还规定了差额选举，规定代表和选民可以联名提名候选人等等。当时规定的选举制度改革的这些措施是新中国民主的大发展。“文化大革命”后大家都渴望发展民主。上个世纪的八十年代初，在选举制度改革的这个背景下，北大搞起了竞选，还有湖南师范大学、淅江大学等地也搞起了竞选。结果搞出了问题，因有的人在竞选时发表“自由化”的言论。所以在1982年修改选举法的时候，对有的制度作了改动，如将原来法律规定的“可以以各种方式介绍候选人”改成只能“在选民小组会上介绍候选人”。这个意思就是不可以搞竞选了。虽然有这么一段情况，但是在过去20年，我国选举总的是朝民主化方向不断前进。1986年，中央提出搞政治体制改革，通过修改选举法和地方组织法，进一步推进差额选举和完善介绍候选人的制度。1988年前后的全国五级人大的换届选举中，全国各地出现了选民和代表积极提名候选人进行差额选举，要求候选人与选民见面，并要求发表演说的情况。如当时北京市政府领导人选举中，所有的副市长候选人都在电视上亮相，并发表了简短的演说。全国不少地方出现代表提名的国家机关领导人当选的情况。这次选举出现了过去从未有过的民主选举气氛。总体上来讲，这二十年来中国选举制度还是在发展社会主义民主的指导方针下，不断冲破各种观念制度束缚的情况下向前发展。这一点许多在人大工作的人特别是搞选举工作的同志都深有体会。全国人大一步一步地在法律上将选举程序民主化，但实施中会遇到很大的阻力，有时是斗争，这个斗争是无声的，但有时是很激烈的。这就是同传统的、封建的专制思想和作风斗争。在过去二十多年里，全国人大本着发展社会主义民主这样一个方针，对选举法进行了多次修改，应该说虽然有反复，但还是取得了很大的进步在众多的候选人中如何确定正式候选人，是选举一个很关键的环节。过去选举确定正式候选人是靠“协商”，于是很多地方就搞“猫腻”，暗箱操作，协商来协商去，最终还是领导上定的某些人入选，协商没有民主程序，随意性就大。1979年《选举法》就规定了确定候选人要搞预选，预选得票多的人才能作正式候选人。但当时没有明确规定必须差额，结果有的地方在预选后搞等额选举。为了防止这种情况，坚持差额选举，1982年在法律上就干脆取消预选。没有预选，在确定正式候选人时又有人搞协商。所以，到1995年修改地方组织法时又规定，在确定候选人时可以搞预选，但是，预选必须实行差额选举。你看，一些民主程序的建立都要经过反复的过程，不是一帆风顺的。1979年选举制度改革确立了差额选举原则。但是，差额选举并不是很彻底的。法律规定，国家机构领导人的选举，副职一律都要搞差额。正职可以搞差额，也可以搞等额。原则是差额选举，只有在提不出候选人的情况下，才实行等额选举。这样一规定，各地提名正职候选人都往等额上靠，而不往差额提名上靠。后来在1988年前后，中国在政治体制改革的背景下，不少地方的选举，包括正副省长级的国家机构领导人由组织部门提名的候选人都有落选的。我曾统计过，有11个地方有省级的这种提名落选了，而代表联合提名的候选人当选了。这是以前从来没有发生过的事情。针对这种情况，马上就有人提出，说这个要改革，政府的副职领导人不要搞选举了，还是由正职提名，由人大任命就行了。他们找到的理论是西方议会的组阁制。我们就写了一篇文章来批驳这种理论。指出，组阁制的前提是有组阁权的这个人必须是真正民选产生的。如果他不是真正民选的话，由他来组阁，这不是把选举制改成任命制了吗？这不是民主的倒退么！我们的正职领导人一般都是等额选举产生的，都由他来提名任命其他官员，这不符合民主制的原理。如果要让正职提名任命副职，正职就必须完全差额选举。这样一说，就没有人再提出副职要批准任命制了。又如，过去有些地方在选举时，组织者为了能有效地控制选举，不断发明新的招术。如选举政府领导人，法律规定有组织提名和代表联名提名，有些地方主席团提名的候选人不提前告诉大家，让代表充分酝酿协商。而是搞突然袭击，明天早上选举，今天下午四点钟才告诉大家，说“大家酝酿提名吧！”根本就没有时间让代表来酝酿联合提名。如果代表要在不同的代表团联合提名，有的地方还给代表扣上“非法串连”、“搞非组织活动”的帽子。全国人大1995年在修改地方组织法的时候，为打破地方的这种操作上的不民主做法，明确规定让代表提名候选人必须提前两天，让大家有时间来酝酿提名。还规定不论主席团提名还是代表联合提名的候选人都只能提出等额名单，不能提出差额。这就是为限制组织上把候选人提满。如果组织部门把候选人的差额都提出来了，那么代表们一看，你组织上都已经安排好了，我们就不提了。选举法为了打破这个局面，就规定提名只能提应选名额，不能提出差额。我以上举的这些例子就是说明，在中国推进民主选举是很艰难的，一些有封建专制思想的人不理解民主，而有些既得利益者不愿意发展民主。可见，要经过多次反复，才能发展社会主义民主。在过去二十多年里，全国人大本着发展社会主义民主这样一个方针，对选举法进行了多次修改，应该说虽然有反复，但还是取得了很大的进步。1987年《村委会组织法》的制定确确实实跟彭真委员长个人有很大的关系，没有彭真的一再坚持，这个法是不可能通过的当年搞村民自治制度，实行村委会选举是很超前的，当时怎么能搞起来？我刚好比较清楚这件事的起因和过程。1987年《村委会组织法》的制定确确实实跟彭真委员长个人有很大的关系，是他提出要搞这个村民自治，民主选举，力主要通过村民委员会组织法。当时常委会讨论这个法律时，很多人不赞成实行村民自治制度，认为它不利于党和政府的政策在农村的落实。当时常委会先就这个法律讨论了两次，然后提交代表大会讨论，代表大会更有很多不同意见，不便通过，又授权常委会通过，前后折腾了四次。那时一个法律一般在常委会上讨论一次就通过。为什么这个法讨论这么多次？就是反对的人不少。。彭真为什么会提出村民自治、民主选举的问题？彭真是20世纪50年代党中央主管政法的一位领导人，担任过北京市委书记，全国人大的副委员长。“文化大革命”开始他是第一批受害者，被投入监狱达8年之久。“文化大革谩鸨以后在反思历史经验教训的时候，彭真是在老一代的领导人里面在民主法制方面反思比较深刻的一个，有很多加强民主法制的主张。当时他为通过这个法，专门有个讲话，他说：中国搞民主，主要通过两条途径。在上面，从我们中央来讲，是要发挥人民代表大会制度的作用，体现人民当家作主，管理国家大事；下面要搞村民自治，让村民实行民主选举、民主管理、民主监督，让农民能够直接管理自己身边的事情。中国九亿农民如果自己身边的事都管不了，谈什么当家作主，管理国家大事。他提出村民自治、民主选举的主张，在当时很多人认为是很超前的，有人甚至认为这个法会把我们党和政府在农村基层的基础搞掉。这个法律虽然在1987年勉强地通过颁布，当时为了让一些不太赞成的人投赞成票，在法的后面标了一“试行”的尾巴。法律通过后在很长的一段时间没有人知道，默默无闻。当时我认为，这个法只要先制定出来，一时实施不了也没有关系，总有一天会发挥作用的。我在1988年写过文章，谈如何实施村委会组织法。村民自治和村委会选举制度确立以后，民政部先在个别地区搞试点，首先是在吉林、山西、河北等地。通过试点、推广，村民选举制度在上世纪九十年代中才广泛得到承认、发展。到1998年，民政部和全国人大常委会总结村民民主选举和自治的经验，全面修改《村委会组织法》，将实践中创造的一些好的制度都充实进去了，这个制度已经作为中国的“草根民主”逐步扎根开花。民主的选举会有副作用，如果不能很好的抑制，很有可能被人利用来破坏选举和扼杀选举。比如在农村里用金钱来控制选举、家族势力和暴力行为等等已经出现。有些人就会以这个理由来反对选举，说选举会把农村搞乱、会影响社会稳定云云。选举造成混乱的情况历史上有过，现在也有少数国家为选举暴力和黑金所困绕。但那是少数无能的政府，是选举不公正造成的社会冲突等等。真正民主、公正的选举带来的社会长治久安已被证明是政治文明的杰出成果。如何看待利弊，问题在于我们是否有措施将选举的弊端限制在最小的范围内，这是我们要面临的课题。决定人们选举意识高和选举行为积极与否的决定性因素是利益因素，其他因素有作用，但不是决定因素，无所谓人的素质高低。所以不能说大学生的选举、民主素质就比农民高中国要进一步发展民主，扩大直接选举就碰到了一个很大的理论障碍，这种理论说：中国经济文化落后，老百姓的素质太低，不能搞扩大直选，这是中国的国情。如果搞得不好会把中国的社会搞乱——这是一个很有迷惑力的理论。这种理论在知识分子、政治家和老百姓中普遍都有这样的想法。中国的这个理论不是现在才产生的，近代史上的许多伟大的精英领袖人物如康有为、梁启超、孙中山都有这样的思想，他们在主张民主、宪政的时候，都看不起老百姓。康有为说，给臣民太多的自由民主权利不行，犹如“程度未至而超越为之，犹小儿未能行而学窬墙飞瓦”。孙中山说，中国老百姓不知做主人的方法，实行民权他们便目中无人，胡行乱为。都认为百姓的素质太低，而不相信群众。结果民主、革命都不成功。我觉得很有必要对这个理论进行考