中外农地制度及其价格

刘放生：中外农地制度及其价格近年来，在新一轮农村土地制度改革的讨论中，对于为什么要改革、怎样改革及其改革的结果预期，大体有以下几个方面的观点：有的认为，农民地产权的流转，可以加快土地流转和集中，促进家庭农场、资本农场的发展，减少小农：有的认为，农民有了地产买卖权，就可以通过出卖等方式流转土地，获得可观的进城资本：有的认为农民地产权长久不变，就可以让农民工走出拥堵的大城市，乐在农村就业，减少“城市病”。在各种类型土地改革的排序上，有的主张把农村建设用地、小产权房、城中村、城边村、集体所有制城镇（如华西、南街村）等作为改革的突破口，而把广大的农区土地撇开不论。在用词上，有的叫“产权”，有的叫“使用权”，有的叫“承包地”，有的直呼“私有化”，不一而足，本文在叙述历史和现状时，不讨论这些名词的定义，尽量多地提供史实和现实。回答上述这些问题，都涉及到地制和交易价格两个重要问题。但由于50多年来农村土地集体所有，不准买卖，以至于地制和交易价格的理论与经验普及有限，不得不把目光投向世界和中国历史上的地制和交易价格，特别是工业化、城镇化背景下的地制和地价，以从中得到一些启发。一、世界农地制度的现代转型及其价格（一）地制研究世界近现代农地制度的方法多种多样。中国社科院国外农业经济研究专家丁泽霁著《农业经济学基本理论探索》（中国农业出社，2002年第1版）一书对世界土地制度的理论进行了全面梳理，指出不同的理论框架，有不同的论证方法，得出不同的结论。他从农业经济学要不要研究土地制度、农业经济学研究的土地制度是什么、怎样研究土地制度、研究土地制度的方法等四个方面说明了不同的理论框架。南京大学教授沈汉《英国土地制度史》一书，以中世纪中期至19世纪末为时限，在梳理包括马克思《1844年经济哲学手稿》、考茨基《土地问题》、列宁《土地问题笔记》等经典在内的270余种中英文书籍的基础上，改变偏重生产力或纯经济的研究倾向，注重以土地制度为中心的乡村社会关系的研究，据说是率先在国内学术界提出，中世纪以后英国存在土地“所有权的占有者、地主、租用地佃户和真正的佃户……这四种土地占有方式的结合与搭配，形成了不下于11种土地持有方式，形成了所有权占有和租佃权占有方式之间复杂交错的梯级多层次占有系统。”其结果是工业部类是较先进和集中体现资本主义的部类，而农业则保留了许多旧的成份，大资本主义租地农场的经营、小型的家庭农场经营、传统的大地主地产和有所有权的自耕农私有制等多种经济成份混合在一起，庄园领主制的残余与自由经营交织在一起。这种农业结构的发展与工业资本主义的不相似，同样发生在欧美国家。（沈汉著《英国土地制度史》，学林出版社，2005年第1版，第373—374页码，第376页）与南京大学沈汉《英国土地制度史》有所不同，日本神父大学教授加藤弘之（留学北大、曾任日本驻中国大使馆公使）与华东理工大学教授吴柏均合编的以长三角地区为研究对象的《城市化与区域经济发展研究》一书“城市化与土地制度改革”一编（华东理工大学出版社，2011年第1版）则认为，在城市发展过程中，所有国家面临或经过城市扩张中的农村土地转让问题。为保护农民利益，大部分国家都制定和实施了土地保护和对转让的限制，但由于土地制度及土地市场发育程度的不同，各国的土地制度有很大的差别，其土地市场也并非以完全市场化方式运行，但其共同特点，一是注重发挥市场机制的作用，合理配置土地资源。二是具备较完整的土地资源管理机制。在书中，作者介绍了部分国家和地区土地产权制度及市场体系：日本65%私有，35%公有，在公共需要时可以征用私人土地财产。美国60%私有，40%公有（联邦32%，州及地方7%），法律严格保护土地所有权，但政府拥有土地使用权的终结权（如占有、先买权），因此土地并非绝对的私有，土地所有权和使用权均可自由交换、买卖、租赁。德国绝大部分为私有，少部分公有，原则上土地所有权和使用权均可自由交换、买卖、租赁，政府具有先买权，一切土地交易必须向政府申请，政府审核后确定不行使专买权时，买卖才能成交。英国85%私有，15%公有，土地所有权和土地使用权自由交易，政府享有征用土地的权力。澳大利亚72%私有，28%公有，私有土地所有权和使用权自由交易，政府可以在《地方政府法》规定范围内租赁、购买或收回土地，或通过拍卖和协议方式出让土地。新加坡20%私有，80%公有。对公有土地，所有权和使用权严格分开，政府只出让土地使用权；对私有土地，允许买卖交易，但受政府严格控制。中国台湾“平均地权制度”，农场归农民所有，市地归市民所有，富源地全民所有，土地私有权受法律保护，私人在当局法律及土地利用计划限制下拥有土地所有、使用`、收益等权利，土地所有权转让由政府垄断控制，政府对公有土地无偿使用，对私有土地可有偿征收，土地使用权分为政府公有土地使用权纵向出让和私有土地使用者横向流转两类。中国香港100%公有，土地使用权制，只租不卖，批租期一般为75年。土地使用权由政府批租给土地使用者，土地使用权可在政府调节下横向流转。中国社科院经济与政治研究所研究员刘振邦（法国国立巴黎农学院经济与社会学系农村经济专业博士后，曾任经济与政治研究所西欧组组长、外国农业课题组组长、全球经济专题室主任）所著《当代世界农业》（中原农民出版社，1993年第1版）一书第一章，撇开抽象的概念和公式，从现代农业的具体层次和内容，全面分析了近现代以来特别是二战以后，西方诸国在坚持土地私有的前提下，通过政策和法律消减地制障碍的作法。他指出，在新的产业革命的推动下，西方发达国家的农业并没有走上雇工和实行资本主义的经营，而是走向了没有雇工的家庭经营，通过家庭农场实现土地集中，让中小农户利用现代装备从事农业生产，并且兼业，避免了收入上的两极分化。家庭农场不仅在土地少的日本和西欧国家普遍存在，也成了美国、加拿大这些国家大农场的基本经营方式。现从他的《当代世界农业》一书中摘录如下：1、小块土地合并。法国1884年11月3日的法律鼓励在所有者之间交换小块土地。1919年3月4日，规定，“把小块土地合并委托给一个代表集体的乡土地重建委员会”。英国1967年修订的农业法，规定对合并的小农场，政府提供50%的所需费用，对愿意放弃的小农场主，可获得2000英镑以内的补贴，或领取终生年金，每年不超过275英镑。1963—1968年，每年合并的小农场约4000个。2、土地继承、出租和出卖不能分割。联邦德国规定，“凡土地买卖有导致土地小块分割时，政府有权干预”，“在土地交易时须经政府主管部门发给许可证方为有效”。历史上，西、北欧国家在经营者去世时都是遗产平分，战后规定了“一子继承”的分享特权，不允许在几个子女当中平分。每一个拥有土地的人只能指定一个继承人，继承者要付给共同继承人一笔补偿金。为了利于农业发展，不得把农用土地转让给非农业经营者。1960年法国农业指导法规定，“不在农村务农的儿女或其他继承人，无权分赠遗产”。印度也制定了最小规模法，要求低于最小规模的土地不再进行分割和分散。这些政策，限制了土地所有人和占有者进行土地分散，利于土地集中。3、淡化所有权，加速土地流动和集中。制定鼓励佃农政策。西欧、北欧从1950年代开始，通过发展租佃关系来强化占有权和使用权，加速土地流动和集中。美国法律也强调，要使土地占有者有适当的规模和生产潜力，使他们的生产机会达到最佳程度，为土地使用者提供经济机会、安全和稳定。有的国家认为，租赁是保存土地、调整土地经营管理和合理利用土地的有效途征。首先是延长租期，使佃户有一定的稳定感。法国的租佃法把租期由战前的不少于3年，改9年，意大利由3年改为15年，荷兰12年，以色列不得少于90年。其次，降低租金。韩国水稻、旱田地租，1986年分别为20%和10%。荷兰利用土地银行体系从农民那里购买土地，长期低价租给有前途的中农，年度租金只相当于土地买价的2．5%，并为所有者和佃户之间的转让提供资金。泰国于1953年成立佃户合作社，由合作社与土地所有者签订20年的租地合同，然后以同等条件租给佃户，维持低租金。1945年，法国建立了先买权法，1984年8月1日法规定，“给予有承租权者在经营中权利和责任，并实现投资。”其三，不耕种的自有土地，如不出卖，就必须出租，邻近有先买权和先佃权。法国规定，“所有农场主都可以要求诉讼法院允许经营邻居2年以上未耕种的地产。在缺乏和解的程序时，法院确定租金总额。西欧国家都有类似的规定。在现代所有制关系中，土地只作为生产资料，同所有制的关系日益松软。如果所有者出卖土地，只有卖给他的佃户，他的子女亲属都无权购买。4、支持中农和多种经营方式竞争发展，实现土地集中，规模经营。1950至1980年代，西欧国家的农场规模扩大了1倍多。从1949年到1986年，德国农场的平均规模从8．1公顷扩大到16．8公顷。法国从14公顷扩大到28公顷。1990年主要国家农场的平均规模，法国30公顷，德国18公顷，日本1．2公顷，美国（1980年）160公顷，英国64公顷，印度1．7公顷，意大利8公顷，荷兰16公顷。加速小农转变，稳定大农，积极支持和发展中农是西欧国家土地集中的特点。1983年，法国5公顷以下的小农场从农场总数的71%下降到26%，大农户相对稳定，100公顷以上的大农场33000个，中农比重上升到第一位。大部分国家的租佃经营扩大，租地增加。1990年，租地占农用地的比重，比利时为70%，法国53%，荷兰38%，英国38%，西班牙和德国35%，意大利25%，葡萄牙和希腊20%，丹麦18%，爱尔兰8%，德国特别鼓励租佃经营，1969年规定，对于租期超过12年的出租者，每公顷奖励170美元，租地占农用地的比重由1949年的20%上升到1990年的35%。1982年，美国全部自有的经营者的农用地占农用地总数的34．7%，部分自有的农场主的农用地占农用地总数的53．8%，租佃地占11．5%。1980年，法国全部自有自耕的土地占耕地总面积的45%。日本家庭经营占农业经营单位的99．7%，租种土地只占农地总数的10．4%。1960年法国农业指导法的重点是在土地政策上支持发展中等规模的家庭农场。1980年农业指导法进一步强调要“控制土地价格的波动，减轻继承人的负担，保持最大数量的个人责任制家庭农场。”在荷兰，土地转让必须经过土地事务所批准，他们靠中农的先买权政策，减少了土地的购买者人数，控制了地价上涨。为了避免地价上涨影响家庭经营和土地集中，德国限制农地价格，不准超过土地纯收益的18倍。巴西1964年新土地法的目标是“培养家庭式农场”，西班牙制定了家庭农场法，以便于盈利和向继承人转让。挪威、瑞典通过家庭农场保持就业。美国也开始废除利于大土地所有者和大农场的措施，建立一些解决中小农户的土地政策。1961年日本农业基本法鼓励“自立经营农户”，要求小农户向农业外转移，防止农用地继承的细分化。在对待家庭经营问题上，西欧是支持中农，日本支持小农。支持中农的国家，农场的平均规模都比战前增长一倍以上，没有产生严重的两级分化。在那里，中农享有土地的优先购买权、兼业、低税率和优惠贷款。大农户只有等待全国平均规模扩大、自已变成中农后才有资格购买土地和兼业。实行土地限额，如日本不超过3公顷，但阻碍了规模经营的形成。各国不仅鼓励家庭经营，也研究和支持其他有利于集中的经营方式。1980年代，法国出现两种新的社员所有制形式：农业土地组合和有限责任农场。前者是由共同继承人组成的家庭组合，其好处是可以减税和获得农业资本。有限责任农场则既是经营公司，又是所有权转让的工具。1953年，西德制定了“土地归并法”，设立了土地归并局。印度的土地合并带有一定的强制性：如果某村有一半农户（占全村土地的三分之二以上）愿意调整土地，就可以向政府提出申请，获准后，未申请的农户也必须参加调整，大部分邦都颁布了土地合并法。1980年代初，全印度合并的土地4500万公顷，占应合并土地的四分之一。法国于1960年代建立了土地整治和农村建设公司，“收购土地所有者的土地、农场或荒地，整治后再转让给中农。”从1963年至1982年，这个公司共收购土地145