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中国、美国、德国财政制度模式与体育体制的比较时间：2011-06-20来源：成都体育学院学报作者：杨叶红方新普编辑：XL摘要:特定财政制度模式规范和约束各类体育组织开展行政管理。通过对美国、德国两国财政制度模式与体育体制实践的考察，可以概括出财政制度模式与体育体制的对应关系，提出在中国目前财政制度模式下其体育体制的发展方向。关键词:财政制度;体育体制;事权;分税制一个国家或地区的各类职责结构进行的组织活动，是在特定财政制度模式的规范和约束下进行的，即“以财行政”［1］，作为各级体育行政机构与事业机构的职责、权利、利益的划分，体育体制同样受国家财政制度的影响和制约。各国政府财政制度模式的差异主要体现在财政分权领域，一般所谓财政分权，是指一国各级政府间纵向的权限划分。［2］本文也是基于这样的理解来考察事权和财政支出责任划分。体育体制的核心问题是参与体育事业的组织机构形式、各级权利、责任、利益划分及相互之间的关系。每一种体育体制的选择均受国家财政制度的影响和制约，都具有一定的历史和现实价值，简单的是非判断并不可取。本文将以美国、德国为代表，对财政制度模式与体育体制二者对应的关系进行比较。选择这些国家的主要原因是其财政制度模式的特征较鲜明，且体育体制均是以市场经济为基础，［3］体育人口众多，竞技水平又高，有助于更好地总结归纳出规律，为我国的体育体制选择提供经验。一、美国财政制度模式与体育体制美国是典型的联邦制国家，其政府部门划分为联邦、州、地方三级，其财政也按联邦、州和地方三级划分。在事权范围划分上，联邦政府主要负责国防、外交等关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利事务。州政府主要负责联邦政府事权以外、没有授权地方政府处理的一切事务。地方政府按照州政府的法律规定和授权来处理当地事务，主要有:基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施、公共福利等。按照支出与政府职责的关系进行划分，财政支出与事权相对应。［4］另外，联邦政府还对特殊或交叉的事权责任负责，在财政上通过向州和地方政府提供专项补助和分类补助达到其特定的目标。在联邦政府、州政府和地方政府的事权划分中都没有负责开展体育事业的任务，财政支出中也没有相应的支出。这样，联邦各级政府中就没有专门的体育行政管理部门。虽然美国联邦政府中有健康与公共事业部，但他们主管全民健康，主要职责是倡导全民身体锻炼的方式来促进人们的健康，是对全体公民的，并不为运动员服务。美国还有一个身体健康和运动总统会议，这是一个顾问委员会性质的组织，它只是给总统提出一些关于人民健康方面的建议，并提出一些用于促进全体美国公民健康的身体方面的项目计划。不过，由于美国实行的是联邦制，各个州、城市的制度都不太一样，有的城市政府有涉及体育的部门，比如纽约市政府就有纽约体育委员会，但他们的目的是为了发展城市经济、给市民提供参与体育的途径、刺激旅游业的发展，都不是专门负责体育行政事务的部门。美国《特德史蒂文斯奥林匹克与业余体育法》规定美国奥委会是具有垄断性的与奥运相关的体育活动的协调机构，对美国参加奥运会的所有事项行使专属管辖权，这就意味着其他任何人、组织、政府都不得插手奥运会的事务。当然，美国奥委会依然是民间机构，法律保护的是其唯一性，而不是意味着它是一个政府机构或者与政府有关的东西。美国奥委会的运作资金来自个体公民的捐赠、赞助、特许使用费、商业经营。美国竞技体育体制的内部组织结构以业余训练为主，短期集训为辅的训练体制。［5］随着竞技体育在弘扬国家精神上张力的增加，美国也开始通过国家专项资金采用转移支付的方式对竞技体育进行资助，雅典奥运会上美国代表团体操成绩的迅速提高，就与美国政府在这一项目上的大力资助不无关系。二、德国财政制度模式与体育体制德国是一个实行社会市场经济体制的联邦制国家。与美国一样，联邦德国也分为联邦、州、地方三级。德国《基本法》规定:联邦政府主要承担联邦政府的行政与财政管理，外交事务和国际关系、国防和国家安全等事务;州政府主要承担州行政与财政管理、社会文化和教育事业和卫生、体育事业等等;地方政府负责地方行政、财政管理、科学文化和教育事业;地方公共秩序维护，医疗保障等等;德国实行了“分担分配原则”，依据各级政府的事权确定相应的财权，即各级政府承担自己的行政任务时，费用开支由各自承担，对于超过各州财政负担的事务，联邦政府有义务通过拨款支付的方式给以协助。［6］在事权的划分中，州政府承担发展体育事业的任务，相应的政府部门中就设立了与体育运动有关的部门，又由于体育事务所惠及的范围超过各级州政府，在财政上就由联邦和州共同承担。在官方的管理机构中，国家层面(内务部)主要负责全国范围内的竞技体育和军队体育等，同时给DOSB(德国奥林匹克体育联合会)提供经费和政策等各方面的支持;联邦州层面则要全面负责学校体育、竞技体育和群众体育的发展，竞技体育只是其工作内容的一部分;而地区和城市的政府部门(体育局)主要负责的就是场馆建设。再看非官方机构，竞技体育主要是由DOSB及其下属的各专项协会来管理，2006年以前德国体育联合会和德国奥委会还是两个独立的组织，2006年5月合并为德国奥林匹克体育联合会。［7］体联主要任务:制定发展竞技体育的政策措施，维护各级体育机构的共同利益和公众利益，维护各体育组织在国内和国际事务中的利益，协调各组织的利益分配。德国奥委会属于社会体育组织，政府不予拨款，所需经费完全依靠公共捐助、商业赞助和市场运作来筹集。［8］三、美国、德国财政制度模式下体育体制的特点（一）事权和财政支出划分明确无论美、德两国的经济体制、财政制度有何不同，在事权的划分上有何差异，但都将涉及全国民众的事务，如外交、国防等，列为联邦政府的事权。地方政府负责本地区的事务，如地方治安与消防、地方基础生活设施、公共福利等。基础教育都是由州政府和地方政府分担的。与之相对应，美国的竞技体育以学校为中心，中学是培养青少年运动员的摇篮，大学则是培养优秀运动员的基地。大学生运动员是美国竞技体育队伍的主要力量［9］，教育机构成了组织的基础机构。［10］社区体育一般由公园与休闲委员会负责。公园与休闲委员会根据联邦、州的法律及社区地方法令，组织引导社区的大众体育活动。［11］德国联邦州层面全面负责学校体育、竞技体育和群众体育的发展，而地区和城市的政府部门(体育局)主要负责的就是场馆建设。体育方面的事权和财政支出划分明确。（二）与体育相关的事权权力下移两个国家都奉行体育事权适当下移原则，让地方政府负责本地区的体育事务。美国基层大众体育活动主要由市政府、县政府的公园与休闲委员会与社会团体协作管理。政府主要把精力集中在场地设施等体育资源的开发上，而体育活动的具体组织与指导等事务性工作则由社会团体和志愿人员来承担。德国群众体育的发展则由州层面管理，而地区和城市的政府部门(体育局)主要负责的就是场馆建设。（三）体育运转机制由体育俱乐部负责在体育运转机制方面，美国和德国都以体育俱乐部开展各种形式的娱乐、健身和体育竞赛。德国的竞技体育、群众体育和学校体育等各个方面都是建立在俱乐部体制的基础之上，尤其在群众体育和全民健身方面，德国的体育俱乐部更是发挥了积极而有效的作用。从19世纪开始，美国体育运动主要由俱乐部组织，［10］职业体育联盟从本质上讲属于民间机构，职业队的业主们委托一些专家进行管理，代表这些业主们的利益。［12］（四）财政制度模式与体育体制之间的关系通过对美国、德国的财政制度与体育体制的分析，我们可以看出，一国的体育机构设置、权力分配以及运行机制是在特定的财政制度的规范和约束下进行的，也就是说体育体制的选择受国家财政制度的影响和制约，体育体制必须与财政制度相适应。只有在体育体制适应了财政制度的要求的前提下，体育机构才能高效运作，体育事业才能又快、又好的发展。四、中国财政制度模式与体育体制新中国成立以后，我国实行的是计划经济体制，政府间财政关系一直实行“统一领导、分级管理的原则”，［13］实行的是“统收统支”制度，各级政府部门都设立了体育管理部门(体委)管理本级政府的体育事务。具体而言，体育管理的国家行政部门系统分为两大板块:一是以原国家体委为顶点的专业行政管理系统;一是以其他部委(如教育部、卫生部等)为顶点的非专业行政管理系统。原国家体委是国务院主管体育的职能部门，负责统一领导、协调、监督、推进全国的体育事业。［14］运行方式主要以政府为主导，通过行政手段下达体育发展目标与任务，以计划手段按其目标与任务配置体育资源，以国家财政支付体育经费，［15］例如从最基层的业余体校到高水平的国家集训队统统由国家来支付所有的经费。1992年，我国政府明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，在建立和完善市场经济的背景下，制定与市场经济相适应的财政政策，尤其是财政支出政策是大势所趋。在此背景下，1993年12月25日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月l日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革。这次改革是第一次按照市场经济体制的要求，对中央与地方财政关系从制度上进行的规范，重新界定了中央与地方政府之间的财权和事权范围，明确各级政府之间的责、权、财，逐渐形成收入相对集中、支出相对分散和转移支付“自上而下”为主的体制，这与国际的趋势是基本一致的。［16］这一制度有两个重要的意义:(1)按照中央和地方的事权划分各级财政的支出范围。1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央与地方政府之间的财权和事权范围，明确各级政府之间的责、权、财。《中华人民共和国体育法》规定，将体育事业经费、基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入，确保体育事业经费随着财政收入的增长逐步增加。国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。［17］这是首次以法律的形式对中央和地方体育事业事权与财政支出的划分。但由于分税制对省以下政府间财力分配框架的改革未进行配套，地方财政收入不足，导致财权与事权的划分模式出现了背离。［18］群众体育、体育场地设施建设的责任主体虽然进行了划分，但这些应该由中央财政办的事转移给了地方，使得县和乡镇一级的地方财政实力被大大的减弱，造成了“事权下移，财力上划”的局面，影响了地方政府对体育事业的正常投入，造成很多地方基层体育部门在经费上等、靠、要，工作效率低。群众体育格局也发生重大变化，但“单位体育”仍然是我国群众体育不可或缺的组织形式和基本形态。［19］竞技体育的发展仍然主要依靠国家力量。(2)社会投资出现多元化趋势。随着市场经济地位的确立，除国家利益之外产生了集体利益、个人利益，产生了政府部门、企业、个人各个相互独立的经济主体，我国体育利益格局发生了深刻的变化，产生了政府、个人、体育企业和俱乐部、体育社团和协会等多个利益个体。1993年，原国家体委制定并下达《关于深化体育改革意见》，改革的总目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的、符合现代体育运动发展规律的新兴体育体制与运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局，［20］先后成立了20个运动项目管理中心，管理着41个单项协会和56个运动项目，它既是国家行政直属单位，又是运动协会常设办事机构。［21］由于改革没有动摇计划经济体制下体育体制的根本，管理体育的主体是各级政府的体育行政部门，经费来源于财政投入和自身拥有的行政权力，资源由计划手段配置，实际改革结果不理想。就竞技体育而言，依然是“体育局中心”格局，尽管已出现了一些体育企业和社会组织，但都太“势单力薄”，无法与拥有竞技体育资源垄断权的政府进行公平竞争。［22］五、中国与美国、德国财政制度模式及体育体制的比较美国和德国的财政制度模式具有相似性，都是按照财政支出与事权相匹配、行政权力与事权相匹配的要求来界定体育事权的范围。我国则分别实行了两种不同的经济体制，分别是计划经济体制和市场经济体制，与之相对应的财政制度是“