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一、民建中央专题组信用担保调研说明为进一步解决中小企业融资难问题，民建中央选择“加快信用担保体系建设，促进中小企业发展”作为2005年的重点调研专题。今年5月，全国人大常委会副委员长、民建中央主席成思危带领专家学者赴上海进行了专门调查。以全国政协副主席、民建中央常务副主席张榕明为主要负责人的民建中央专题组开展了一系列调研活动，先后走访了国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、国家工商行政管理总局、中国人民银行总行等单位，赴深圳、北京等地进行实地调研，召开13次座谈会，听取了47家单位的情况介绍，了解我国目前信用担保行业的现状，掌握担保机构在发展中存在的困难和问题，听取相关的意见、建议，在此基础之上形成了调研报告《加快信用担保体系建设，促进中小企业发展》。二、信用担保调研报告主要内容（一）信用担保行业取得的成绩我国担保业起步较晚，发展时间不长，但对经济的贡献已经凸显。事实证明，发展担保行业可以促进企业发展、增加财政收入、扩大就业，具有良好的经济效益和社会效益。截至2003年底，国家发改委统计的966家担保机构已累计担保企业48318户，担保贷款100035笔，累计保额1179亿元，实现收入28.2亿元，受保企业新增销售额1180亿元，新增利税102亿元，新增就业57.2万人。担保行业内积累了一些好的做法和成功的经验，例如：深圳中科智担保投资有限公司是中国第一家民营商业担保机构，也是商务部批准设立的第一家中外合资担保公司，在其92亿元人民币的担保额中，赔付金仅5000多万元人民币，履约率达到99.9%；北京中关村科技担保有限公司以其支持高成长企业的“瞪羚计划”、“留学归国人员创业企业、集成电路设计企业、软件外包企业担保贷款绿色通道”等活动为扶植高新技术企业发挥了重要作用；上海率先在全国范围内建立了个人征信系统，并将个人信用信息应用到企业征信系统中，有效地整合了信用资源；国家开发银行上海分行对中投保公司承担的担保责任给予50%的再担保，提高了担保公司的担保能力。（二）信用担保行业存在的问题取得可喜成绩的同时，也需清醒的看到，担保业的发展步伐相对于中小企业的成长需要来讲还比较缓慢，信用担保体系还不完善。目前存在的主要问题和困难是：1、担保机构运作不规范，地区发展不平衡担保机构都是依《公司法》成立的普通公司，低准入门槛使担保机构数量迅速膨胀，仅2004年新注册的担保机构就超过了1000家。部分企业运作极不规范：业务空置率很高，上海市担保机构中有近一半未开展担保业务；有些机构不提取风险准备金或提取不足，单户担保贷款超过规定水平；有些由政府出资设立的担保机构法人治理结构不完善，政企不分，存在“行政指令担保”、“人情担保”和“拍脑袋担保”等现象；有些商业担保机构的建立，就是为股东公司套取银行资金。各地区担保机构发展不平衡，东部地区明显好于西部地区，西南、西北和中南地区的担保机构只占全国总数的10%左右。2、担保机构规模小、担保放大倍率低我国担保机构的规模大都偏小，全国担保机构的户均资本金还不到3000万元，浙江杭州萧山区17家担保机构的户均资本金为305万元。我国担保机构总体担保放大倍率不足2倍，上海市仅为1倍，远远没有达到我国1：10的政策许可范围，信用杠杆作用不能得到有效发挥，造成担保资源的浪费。发达国家担保机构的平均放大倍数都在10倍以上，日本为60倍，美国为50倍。很多担保机构并不是根据企业的实际信用状况而是根据企业所能提供的有效反担保资产价值量来确定对它的担保额，背离了担保行业的自身特点。3、缺乏风险分散机制，未形成全国性风险分担体系由于缺少明确的制度规范，再加上目前担保机构的实力过于弱小，很难得到银行的信任，不少担保机构被迫承担100%的信贷风险，有的地方银行还要收取保证金。我国的信用担保机构汇集了中小企业的市场风险和信用风险甚至全额信贷风险，严重制约着担保机构的发展和担保业务的开展。目前，担保机构之间还无法实现无障碍的数据交换与共享，担保业务交流体系还没有建立，全国性的担保、再担保网络还没有形成。这导致各个担保机构不得不对同一个客户重复进行相关的信用信息调查，增加了担保的成本，也加大了担保的风险。4、缺乏资金补偿机制，持续性发展存在困难政策性担保机构的资金来源主要以各级地方一次性财政资金和资产划入为主，缺乏后续资金的注入及补偿机制。现有商业性担保机构资本实力比较弱，更缺乏资金补偿机制，常常被资金链断裂所困扰，多数担保机构只能把提高保费作为资金补偿来源。国际上大多数国家的担保费一般为1%左右，而我国部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费。5、法律法规滞后，缺乏制度保证《公司法》是规范担保公司的主要组织法，但没有对担保机构做出专门规定，担保机构不需要进行前置审批，只进行工商注册即可；1995年颁布的《担保法》只规范了担保行为，而没有规范担保机构，更缺少对担保机构的权益保护；有关委、部也曾发布过一些管理办法，但主要都是针对政策性担保机构，适用范围比较窄。由于缺少必要的法律依据，使担保行业在企业准入、经营范围、业务拓展、发生赔付等各个环节都存在一些具体问题。6、多头管理造成监管乏力、信息不畅国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行等部门都在不同程度上对担保机构进行着监督管理，分散的管理不利于国家对担保机构更好地履行监管职能。长期多头管理造成了担保行业实际上的监管不力，甚至成为监管的盲区。条块分割的格局使企业的信用信息资源被分散在银行、工商、税务、质检、海关等不同部门，只能在其系统内部共享，信用中介机构很难有效地获取中小企业的信用信息，提高了取信成本。（三）发展信用担保、促进信用体系建设的建议1、完善相关法律法规，使担保机构有法可依尽快完善相关的法律法规，确保担保机构的行为有法可依。应确定担保机构的法律地位，维护担保机构的合法权益，规定担保机构需要承担的责任，明确担保机构作为自主经营的企业所应该享有的权利和需要履行的义务；制定担保行业作为特殊行业的准入与退出标准，提高担保机构的市场准入标准，提高对注册资本金的要求，避免担保机构发展得过快过滥；规定担保行业的业务范围和业务种类，清理不开展担保业务的担保公司，对从事超出法律规定的业务范围的企业要依法进行处置；规范担保机构的财务制度和内控制度，保证担保机构合法、有序地运作；明确担保行业工作人员的从业要求，以提高担保行业整体素质。暂时不能立法或立法时间较长的，可先由国务院颁布相关的规章条例，以保障担保机构的健康发展。2、统一监管，实现信用资源的共享建议国家通过综合考量，将制定行业政策、准入审核、经营监督甚至企业评级等职能集中到统一部门，这有利于国家从整体上加强对信用担保行业的引导和管理。尽快实现信用信息资源在最大范围内的共享。担保机构监管部门应与工商、税务、质检等部门进行联系、协调，掌握信息，汇总形成完备的企业信用信息档案，向担保机构公开不涉及企业商业秘密或国家安全的部分，以减少担保机构的取信成本；对于地区间的信用担保机构的基本情况，监管部门应及时向社会公开，便于需要担保的企业进行选择。部门间、地区间、企业间的信息资源的有效结合，为经济活动的各方都提供了便利条件，最大限度地体现了信息资源的价值，可以达到“多赢”的效果。3、建立风险防控体系和分散机制，完善再担保制度采取多种方法规避风险，把可能形成的损失控制在可承受的范围内。如按一定比例建立风险准备金，在发生代偿时进行赔付；对受保企业进行运行跟踪监测，掌握在保企业的生产经营、财务状况、保后资产管理等情况，一旦出现信用恶化，及时采取有效措施，等等。我国的再担保机构可选择商业银行或地方担保中心，再担保机构按照合理负担的原则处理与被担保企业、担保机构、贷款银行之间的关系，最大限度地转移、分散担保风险。建议政府将再担保作为今后财政直接投资的重点，完善再担保制度。4、建立资金补偿机制，保证担保机构可持续发展建立担保机构内部、外部的资金补偿制度。可将国家支持企业的政策性资金，如收回的财政周转金、创业风险投资基金、产业结构调整资金、中小企业科技创新专项资金等通过财政预算、转移支付、专项基金、贴息入股等方式划归政策性担保机构运作；对于缺乏政府直接资金支持的商业性担保机构，应科学利用财政杠杆给予优惠，如在较长时期内减免营业税、所得税或税收返还，进行适当的贴息等；对于发生代偿而暂时无力赔付的担保机构，应延长其代偿期，帮助担保机构生存和发展；政府可考虑设置一定比例的风险补贴，每年从财政预算中划拨一定资金，按各种类型的担保机构均每年担保业绩给予支持。5、发展行业协会，开展行业内担保大力发展中小企业行业协会，组织开展行业内的信用担保业务，推广低风险、低成本的行业内专业担保。行业内专业担保的特点在于，一方面同行企业，彼此知根知底，了解比较充分，克服了信息不对称的状况，可有效避免道德风险和欺诈行为；另一方面，同行企业一旦违约，信用成本高昂，可有效约束违约行为。同时，应尽快建立担保行业协会，促进担保行业资源、人才、信息之间的流动，使担保机构间互通有无、取长补短，规范行业运作，维护行业利益，加强行业自律，开展与国际信用担保机构的交流与合作。6、丰富担保产品种类，培养专业化人才鼓励担保机构通过对市场的分析、调查，不断创新，拓展业务范围，丰富产品内容，适时推出符合市场需求的担保产品。成熟的企业可借鉴国际先进经验，尝试开展履约担保、退税担保、债券担保、司法担保、专项担保、票据贴现担保、创业贷款、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等多种项目。在高校设置有关专业，加强对咨询、评估、财会、法律等专业人才的培养力度；吸收发达国家的成功经验，加强与国际同行的业务交流与合作，注重对已引进人才的定期培训，提高我国担保业的整体水平。同时支持、鼓励相关团体开展对信用担保从业人员资格认证的探索，为今后担保行业从业人员“持证上岗”打好基础。7、完善信用担保体系，建设信用社会以“支持发展与防范风险相结合”、“政府扶持与市场化操作相结合”、“开展担保与提高信用相结合”作为发展中小企业信用担保体系的原则，减少政府独资型担保机构的比例，积极鼓励企业、社团、自然人等社会力量介入中小企业信用担保机构，通过市场运作，形成竞争发展的良性循环，建立由政府参股担保机构、互助性担保机构、商业性担保机构和再担保机构组成的多层次信用担保体系。商业担保公司开展与政策性担保机构同类业务，应享受一视同仁的优惠待遇，使担保机构能够更好地生存，为更多的中小企业服务。加快征信体系的建设，推进信用评级体系的建设，扩大市场对信用产品的需求，建立对失信者的惩戒机制，形成健康的信用市场环境。三、进一步探讨（一）客观认识信用担保体系1、与发达国家中小企业融资难问题的不同之处中小企业融资难在世界范围内是普遍现象，在我国更为突出，而且与发达国家中小企业融资难问题又不完全一样。发达市场经济国家的金融制度已经非常完善，而我国中小企业融资问题是在一个市场制度包括金融制度处于改革中有待完善的情况下发生的。有效的引导社会资本特别是银行信贷资金向中小企业流动需要一定的条件支撑，还要涉及经济制度、法律制度、商业习惯、中小企业融资辅助系统、中小企业微观组织制度的效率等多方影响。基于此，政府既要考虑直接的优惠政策，又要考虑市场体系的完善，进一步深化金融改革，积极推进与其配套的改革。2、信用担保在经济总量中处于何种位置信用担保是一种信用中介服务，本质上属于金融服务的范畴，同时又是社会信用体系的重要组成部分，在信用约束尚不健全的情况下，是现阶段解决中小企业融资难问题的重要环节。但是对其能发挥的作用，既不能忽视也不能估计过高。从世界其他国家中小企业信用担保体系实践看，通过信用担保解决的银行贷款一般都不超过中小企业贷款总额的10％。根据美国克里夫兰联邦储备银行的统计数据，在1991-2000的10年间，美国小企业管理局总共帮助435,000个小企业获得946亿美元贷款，同时根据《2004年美国总统报告：小企业经济》，在2003年单一年度小企业银行贷款增量即为8,982亿美元，同期美国小企业数目为5,696,600，自由职业者数目为10,295,000，