中国公共政策议程设置的模式

1中国公共政策议程设置的模式王绍光谈到公共政策的制订（“制订”和“制定”不同，本文用的都是“制订”。但“政策制定”似乎更常用，是否都改为“制定”？），一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源，也包括人力资源、信息资源、时间资源和其他资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式，其重点是讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们体会中国政治制度的深刻变迁。关键词缺关键词作者王绍光，1954年生，政治学博士，香港中文大学政治与公共行政系教授。参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制订全过程的机会。（内容提要和本段有很多相同之处。刚读完内容提要，就紧接这一段，给人重复之感。能否处理一下，如改写内容提要？）谈到政策制订，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程？任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。1962年，美国政治学家PeterBachrach和MortonBaratz（请给出中文翻译）发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。①这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置（agenda-setting）则是权力更重要的另一面。MatthewCrenson曾比较过美国两个城市，甲污染相当严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有些势力强大的利益集团把控着议程设置，千方百①PeterBachrachandMortonBaratz,“TwoFacesofPower,”AmericanPoliticalScienceReview,Vol.56,No.4(Dec.1962):947-52.2计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。①试想，有一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。②因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公共议程和政策议程。传媒议程（mediaagenda）是指大众传媒频频报道和讨论的问题，公共议程（publicagenda）是引起社会大众广泛关注的问题，政策议程（policyagenda）是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的（见图一）。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那些国家，传媒影响公共议程的设置往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的开山鼻祖之一BernardCohen有一句话说得很到位：传媒如果对受众怎么想问题指手画脚恐怕很难成功，但它对受众想什么问题的控制却易如反掌。③正因为传媒议程对公共议程设置具有勿庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公共议程的关系已变为一门显学。④近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。⑤图一：三种议程设置的互动关系⑥①MatthewA.Crenson,TheUn-politicsofAirPollution(Baltimore:JohnsHopkinsUniversityPress,1971).②JohnGaventa,PowerandPowerlessness(Urbana:UniversityofIllinoisPress,1982).③BernardC.Cohen,ThePressandForeignPolicy(Princeton:PrincetonUniversityPress,1963),p.13.④MaxwellMcCombsandDonaldShaw,“TheAgenda-SettingFunctionofMassMedia,”PublicOpinionQuarterly,Vol.36(1972):176–87;StevenHilgartnerandCharlesBosk,“TheRiseandFallofSocialProblems:APublicArenasModel,”AmericanJournalofSociology,Vol.94(1988):53–78;MaxwellMcCombsandJian-HuaZhu,“Capacity,Diversity,andVolatilityofthePublicAgenda:Trendsfrom1954to1994,”PublicOpinionQuarterly,Vol.59(1995):495–525.⑤FrankR.BaumgartnerandBryanD.Jones,AgendasandInstabilityinAmericanPolitics(Chicago:UniversityofChicagoPress,1993);JohnW.Kingdon,Agenda,Alternatives,andPublicPolicies(NewYork:HarperCollins,1995).通过影响公众对各类议题重要性的判断，传媒可以间接影响决策者政策议程的设置。当然，传媒也可能影响决策者对事物的看法，从而直接影响政策议程的设置。⑥在图一中实线表示确定有的影响，虚线表示可能有的影响。3不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变他们对公共事务的看法和情绪。①无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本篇文章的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们看法不尽相同，假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫社会问题”的回答分布中就能够描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制订者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英份子把持、民众关心的问题与政策制订者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为“民主”的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”则显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。基于上面的分析，我们依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式（见表一）。②这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。①ThomasR.Rochon,CultureMoves:Ideas,ActivismandChangingValues(Princeton:PrincetonUniversityPress,1998);ThomasABirkland,AfterDisaster:AgendaSetting,PublicPolicy,andFocusingEvents(Washington,DC:GeorgetownUniversityPress1997).②Cobb以及他的合作者认为议程设定有三种模式，相当于我们这里所说的“外压”、“动员”和“内参”模式。受Cobb及其合作者研究的启发，再结合中国的实际，我们提出议程设定有六种模式，而不是三种模式。见RogerCobb,Jennie-KeithRoss,andMarcHowardRoss,“AgendaBuildingasaComparativePoliticsProcess,”AmericanPoliticalScienceReview,Vol.70,No.1(March1976):126-138.传媒议程设置公众议程设置政策议程设置4表一：议程设置的模式议程提出者决策者智囊团民间民众参与程度低I关门模式III内参模式V上书模式高II动员模式IV借力模式VI外压模式关门模式这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，只有正式议程，没有公共议程；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之意，但从价格由政府管制过渡到由市场供需决定价格的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。①不过到了1985年，邓小平已下决心加快物价改革。他指出，“物价改革是个很大的难关，但这个关非过不可。不过这个关，就得不到持续发展的基础”。不过，他此时还比较谨慎，认识到“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长”。②1985年当年，居民消费价格指数上升9.3%，大概是五十年代初以来从未见过的高通货膨胀率。在接下来的1986和1987年，物价改革进一步推进，物价也水涨船高，分别上升6.5%和7.3%。③到1988年初，当中央政治局2月6日开会分析经济形势时，已经清醒认识到，1987年经济生活中存在的突出问题是物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，2月27日，国务院还发出《关于严格控制社会集团购买力压缩开支的紧急通知》，要求各级党政机关、人民团体、部队、全民和集体企事业单位以及基本建设单位1988年社会集团购买力指标一律在1987年实际支出的基础上压缩20％。同日，国务院批转的国家体改委《1988年深化经济体制改革的总体方案》也要求加强对固定资产投资、消费基金和物价的管理。在做了这些铺垫后，国务院于4月1日批准从即日起调高粮、油、糖等部分农产品的收购价格。4月5日，国务院发出《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，将对大中城市职工的补贴，由暗补转化为明补。尽管如此，各大中城市掀