中国农村贫困的财政根源探究

中国农村贫困的财政根源探究摘要：本文根据2011年中央最新扶贫工作会议精神，结合当前农村贫困的实际情况，深入研究了农村贫困的成因，并挖掘农村贫困的财政本质。同时以基本公共服务作为重点研究对象，通过构建农村贫困方程，探讨农村基本公共服务对农村减贫的影响。结论显示，如今中国农村贫困是因农村基本公共服务供给不足而导致的能力贫困。只有通过财政再分配“抽肥补瘦”的功能，才能从根本上减少农村贫困的发生。关键词：基本公共服务农村贫困财政本质一、引言2011年11月中央扶贫工作会议宣布将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年提高了92%。但按近期美元汇率估算，日均约为1美元，刚刚达到世行1990以最贫困国家为基础测定的贫困线。标准调整后，扶贫人口规模由2010年的2688万人扩大到1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4%，占全国人口比重近1/10。可见，中国农村贫困问题依旧非常严峻，我们必须深入了解农村贫困的成因和本质，从而使农村扶贫工作治标更要治本。最新《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》确定扶贫工作奋斗目标是：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，贫困地区农村人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。与过去的扶贫工作目标相比，新的扶贫工作目标两次使用“平均水平”作为标准，将扶贫工作目标具体化、数量化。从扶贫工作内容看，未来扶贫工作将包含两个层面，一是通过继续保证农村地区的经济增长以实现农民人均纯收入增幅高于全国平均水平；二是通过财政推进基本公共服务均等化以保证扶贫对象的义务教育、基本医疗和住房等公共服务供给达到全国平均水平。新的扶贫奋斗目标首次明确了财政对减少农村贫困的主要责任，如何在工作中贯彻落实新的扶贫思想成为当务之急。目前关于财政与农村减贫的研究可以分为三个方面：一是财政扶贫资金的投入和使用。研究显示中国财政扶贫资金投入规模有限，效率也不高，瞄准性差，并没有全部用于农村贫困治理（肖鹏，2006；李小云等，2005；汪三贵等，2007；倪志良等，2007；辛波等，2005）。二是公共需求与减贫。世界银行（2003）指出，没有好的公共服务，人类在福利方面就不可能广泛改善。迟福林（2008）认为公共服务不到位是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。任强（2009）提出了“公共服务贫困”的概念，同时指出“公共服务贫困线”是随着条件变化而变化的。三是财政分权对政府减贫的影响。一些研究认为财政分权通过提高公众参与度、增加政府责任感以及改善政府治理水平，可以加大政府对公共服务的投入，进而有助于政府减贫（Jutting等，2004；Zhuravskaya，2000；Faguet，2004；续竞秦，2009）。也有学者认为财政分权对政府减贫效果存在非正面影响，公共支出往往会偏向富人（Crawford，2008；Mookherjee，2005)。张克中等（2010）利用中国分税制改革后的省级数据发现，增加亲贫式支出是减少贫困的重要手段，但在财政分权程度很高的省份，亲贫式支出的增加并不一定能改善非收入贫困状况。JohannesJutting等（2004）总结了19个国家财政分权与减贫的关系，认为在一些制度基础较差、政治冲突严重的落后国家中，财政分权可能加剧贫困的发生。然而上述有关财政与减贫的研究还不够系统。首先，公共服务供给不足只是贫困的原因和表现形式。其次，财政分权并没有直接作用于政府减贫，而是通过决定公共支出水平和支出结构，以公共服务为载体，间接的影响扶贫效果。所以加大财政扶贫资金投入，增加农村公共服务供给都还只是结果和表象，而非财政扶贫的本质。此外，大量研究证明了收入分配恶化正在抵消经济增长的减贫效果（林伯强，2003；万广华，2006；胡兵，2007等），但关于收入分配以何种途径影响农村贫困的研究还非常少。二、基本公共服务与农村减贫实证研究（一）模型构建与数据说明在此我们采用多元回归分析，构建农村贫困方程：P=(GDP，INCOME，PUBLICGOODS)。方程中P表示农村贫困程度，GDP代表经济增长，INCOME代表农村贫困人口的个人收入，PUBLICGOODS代表基本公共服务。对方程进一步分解，2008年中国将低收入人口合并计入贫困人口，在此之前对农村贫困的衡量分为绝对贫困人口标准（P1）和低收入人口标准(P2)，考虑统计口径统一问题，本部分将分别以这两个贫困标准为被解释变量进行两次回归分析。解释变量从经济增长、收入和公共服务三个方面选取，包括GDP增速、农村义务教育财政性投入与全国财政支出比值、农村义务教育投入总额、农村义务教育生均投入、农村医疗卫生经费总额、农村个人医疗卫生投入、农村医疗卫生经费投入增速、农村个人医疗卫生费用占城市个人医疗卫生费用比值、农村社会救济费用、农村养老保险覆盖率、农民人均纯收入以及城乡个人收入比值，使用SPSS11.5软件进行估计，经过筛选剔除存在多重共线性的指标，保留6项指标，分别是GDP增速（GDP），农村义务教育财政性投入与全国财政支出比值（EDU），农村个人医疗卫生费用占城市个人医疗卫生费用比值(MED)，农村医疗卫生经费增速（HYG），农村社会救济费用（REL），农村养老保险覆盖率（INS）①。（二）模型估计结果1.农村贫困方程1：从方程1我们看到，GDP增速、农村义务教育财政性投入与全国财政支出比值、农村个人医疗卫生费用占城市个人医疗卫生费用比值、农村社会救济费用与农村绝对贫困比例呈现负相关的趋势，也就说保持经济增长、增加农村义务教育投入，缩小农村医疗卫生费用与城市的差距，加大社会救济力度可以减少农村绝对贫困的发生。农村养老覆盖率与P1正相关，是由于农村养老保险覆盖率还很低，绝对贫困人口的参保率更低，因此在农村内部养老保险等于加大了农民之间的收入差距，所以农村养老保险制度在现阶段还不能发挥减少农村绝对贫困的作用。农村医疗卫生经费增速与P1也是正相关，说明在医疗卫生经费的增量中，农民自己尤其是农村贫困人口支出占其收入的比例较高，负担过重，变向减少了农民收入，即农村绝对贫困人口因病致贫的概率非常大。农村社会救济费用与P1存在明显的线性负相关关系，社会救济对农村绝对贫困人口的脱贫效果明显，每增加1亿元农村社会救济投入（原始数据农村社会救济投入指标以亿元为单位），可以减少0.005个百分点的农村绝对贫困发生率。同时也反映出中国农村绝对贫困人口脱贫主要还是依靠政府“授之以鱼”，即直接给予现金救助的形式。这是因为中国农村绝对贫困人口或者为老、弱、病、残，或者生活在自然环境极度恶劣的地区，不具备取得基本收入的能力，唯有政府来保障他们的基本生存。2.农村贫困方程2：从方程2的估计结果看，与农村贫困方程1的整体趋势相同，GDP增速、农村义务教育财政性投入与全国财政支出比值、农村个人医疗卫生费用占城市个人医疗卫生费用比值、农村社会救济费用与农村低收入人口比例呈现负相关的趋势，农村养老覆盖率与农村医疗卫生经费增速与P1呈正相关关系。各解释变量对P2的影响与方程1的分析相同，在此不再重复。根据回归系数检验情况（见方程下方），农村贫困方程2的估计结果要明显好于方程1。除了农村义务教育财政性投入与全国财政支出比值以外，其他解释变量的回归系数显著性t检验的概率P-值均小于显著性水平0.05，通过了假设检验，它们与被解释变量存在显著的线性关系。中国GDP增速提高1个百分点，可以降低0.208个百分点的农村低收人口（包括绝对贫困人口，下文略）比例；农村医疗卫生费用占城市医疗卫生费用比重提高1个百分点，可以减少0.244个百分点的农村低收入人口比例；农村社会救助增加1亿元投入使农村低收入人口比例下降0.015个百分点。另外，方程2各解释变量的回归系数绝对值都大于方程1各解释变量的回归系数，说明经济增长和农村公共服务提供对农村低收入人群的受益效果更好，农村绝对贫困人口的减贫难度更大。这主要受两方面原因共同影响，一方面农村绝对贫困人口自身素质差，缺乏生产自救的能力，比如：老无所依者；另一方面农村公共服务的供给水平偏低，优先受益和受益最多的是农村人口中的相对富裕人群，无法满足贫困人口的真实需要，比如因病致贫更需要高标准的医疗保障。（三）实证分析结论通过对农村贫困方程P1和P2回归结果的比较，我们得出以下结论：一是，从整体趋势上看，经济增长和农村基本公共服务供给都有助于推动农村减贫工作，但中国农村绝对贫困人口处于深度贫困状况，对此经济增长和农村基本公共服务供给的脱贫效果不够显著。二是，农村医疗卫生费用投入偏低，城乡差距过大，农民负担过重，是导致农村贫困的重要原因之一，政府必须进一步加大对农村医疗卫生的投入。三是，养老保险覆盖率太低，不但不能促进农村减贫，反而加剧了农村内部的相对贫困。农村社保体系初步建立，还没有真正发挥作用，目前主要靠农村社会救济制度和农村最低生活保障制度缓解农村贫困。四是，随着全国教育事业的蓬勃发展，农村义务教育作为基础教育已经不能直接有效促进农民收入，但是农村义务教育保障了农村贫困人口获得公平的生存和发展机会。五是，农村公共品供给不足是农村贫困的重要原因。三、中国农村贫困的财政根源分析（一）农村贫困的财政根源1.公共服务短缺下的能力贫困。资源稀缺决定了不论在任何一个阶段，总有人处于一个需求不足的状态，但是在不同时期、不同体制下、不同经济发展阶段，这种需求不足的表现也是不一样的。改革开放之前，中国农村贫困表现为绝对物质贫困，一个普遍贫困的状态，是生产力水平低下导致的贫困。改革开放以后，经济的快速发展，极大的丰富了人民的物质生活，贫困变成一个相对的概念。贫富差距变大，富人可以尽情的挥霍浪费，穷人还在为生存而挣扎。与绝对物质匮乏相比，此时的贫困是穷人被剥夺的贫困，被剥夺的表象为收入分配的差距，被剥夺的内核是人的实质自由，也就是生存的权利，具体包括受教育的权利、社会保障以及政治诉求。正是这些基本权利的剥夺，造成了穷人缺少自我发展能力，沦入贫困的循环。农村公共服务供给不足又是农民基本生存权利剥夺的表现形式，因此我们可以定义当前中国农村贫困是公共服务短缺下的能力贫困。2.财政再分配与农村贫困。英国著名经济学家庇古在《福利经济学》一书中系统的论述了福利经济学理论。他从两个方面提出了增进福利的方法，一是增加国民收入；二是通过国民收入再分配。他认为在国民收入总量不减少的前提下，税收从相对富裕的人转移给穷人可以提高全社会的福利水平。财政作为一个经济范畴，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置，公平分配及经济稳定和发展的目标（陈共，2007）。基本公共服务是社会总产品的一部分，用于满足社会公共需要，是社会再生产及人类社会生活的客观必要。政府为城乡居民提供公共服务，属于财政再分配的范畴。进而由公共服务短缺引发的农村能力贫困其实是财政再分配功能弱化的结果。因此在中国经历30年经济高速增长之后，农村贫困的实质不再是绝对的物质匮乏，而是财政再分配问题。（二）财政体制对农村减贫的决定性作用1.历史欠账太多，农民负担过重。从公共服务提供角度来说，农民负担就是农民对公共服务的成本分担，农民所承担的各种税费是对农村公共服务的价格补偿。因此可以说农民负担和农村公共服务是一个硬币的两面。按照成本与收益的原则，公共服务供给的数量和质量取决于农民为其支付的成本，如果农民负担比例高，公共服务的供给就应该充足一些。但是在中国农村的实际情况却恰恰相反，出现了农民负担偏重而农村公共服务供给短缺的矛盾。1952-1989年国家通过工农剪刀差从农业中提取了9716.75亿元，加上农业税共达10932.61亿元，农业新创造价值的1/5被国家无偿拿走（张磊，2007）。1994年分税制以后，地方财力困难，农民负担进一步膨胀，2000年农民承担的税费总额比1990年增加了1.9倍，农民负担占收入的比重进一步上升到12%（赵云旗，2007）。2006年农村税费改革后农民负担得到一定