中国地方公债发行的分析与思考

中国地方公债发行的分析与思考小组成员：叶江波、苗翠花、杨雅云、李芳芳【摘要】在债券市场比较发达的西方国家，特别是在美国和日本，地方公债已经成为一种成熟的融资工具。近年来，西方发达国家地方政府的借款占全部地方收入来源比重日益加大，作为政府缓解地方财政困难的重要手段，通过发行地方公债来筹集城市建设资金是一种极为普遍的现象，地方公债已经成为国家公债的一个重要组成部分，在地方经济建设和债券市场中日益发挥着重要作用。本文就我国地方政府发行公债的问题，从公共经济学的角度进行了分析和探讨。【关键词】地方公债分税制在经济转轨时期，我国地方政府具有一系列的经济职能，这些经济职能的履行使得地方政府具有巨大的资金需求，而对地方财政收支情况的实证分析表明在现阶段分税制条件下，地方财政实力相对下降，财政收入远不能匹配地方财政需要，巨大的资金需求使得地方财政陷入困境。在缺乏正常有效的融资渠道的情况下，一些地方政府通过放弃国有企业，出卖土地使用权等非正规手段来获取资金，这些行为给我国经济社会的发展带来了严重的负作用。在此背景下，地方公债作为一种规范的融资工具备受人们的关注。一、地方公债的内涵和功能1、地方公债的含义：公债即为公共债务，是一国的政府举借的债务，是政府取得财政收入的一种有偿形式。它是债券体系的一个重要的组成部分。其中，按照发行主体分类，可将公债分为国家公债和地方公债。国家公债亦称国债，是由一国中央政府发行的国债。地方公债即地方政府公债，是一国地方政府发行的公共债务。地方公债具体定义为：是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，由地方政府或其授权代理机构发行，从社会上吸取资金，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的一种有价证券。它是从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。其中，地方公债的主体是“公”，是享有发债融资权的地方政府。我国长期实行公有制为主体的计划经济体制，政府、国有银行、国有企业长期“三位一体”，决定了我国“公部门”界限模糊，国有单位发行的债券也曾被看做公债的一种。当前我国地方政府成立的一些融资平台如市政公司、城投公司等，也大量发行企业债券。虽然这些公司也承担了一部分公共建设任务，但债券的责任主体与公债不同，应按照公司债券对待，不能把这类债券混同于地方公债。另外，地方公债的落脚点是“地方”。这里又包含三个定义。其一，发行时必须符合地方居民的利益，要求在发行前经过地方居民的代议审查，因为作为地方公债的最终偿付者，不经审查而发债有损地方居民经济权利；其二，发行地方公债所得融资必须投入地方建设或为地方居民福祉的其他方面，公债融资具有公款性质，任何形式的侵占、瓜分、挪用、浪费、闲置都是不被许可的；其三，地方公债必须由本地区政府负担偿还，贯彻“谁借谁偿”的原则。2、地方公债的功能公债的发行是出于财政收支是否平衡的考虑，但随着社会经济的发展，特别是凯恩斯主义宏观经济政策理论的盛行，公债不仅是弥补财政赤字的主要手段，同时也是政府干预经济运行的重要工具。（1）促进地方公用基础设施建设公用基础设施的建设时地方经济发展的基础，如地方公路、电力、方口、环境教育等社会公用项目的建设水平将直接决定本地区经济的发展速度和发展水平。但这些基础项目的建设具有周期长、投入资金量大，回收期长的特点，私人资本难以进入，地方财政也难以形成足量的专项资金投入该项目，而发行地方公债则可正好形成专项资金用于地方这类公用事业的发展，解决城市建设中的专项资金不足问题，为基础设施建设提供了资金来源。同时，用发行地方公债的方法来筹集地方公用事业建设资金，也不会造成税收在某一年的突破增加，它可以将居民的权利和义务公平地分摊到各个年份，实现债民的权利和义务在各个年份的有效分摊。而且，地方公债主要用于公用事业的建设，其带来的直接收益和间接收益（如税收增加）可以保证债务的偿还特别是收入债券以公用事业的收益为担保，可以自我实现盈亏，在相当程度上可以实现资金的良性循环不会给地方财政造成负担。（2）平衡地方财政收支地方政府作为一级相对独立预算单位，要对自己的财政收支平衡负责，但在实际经济运行过程中地方财政很难时时保持平衡，大多数情况下是出现财政赤字。从世界各国的经验看，财政赤字的弥补方式主要是举借公债。可以说，政府公债从来就是与财政赤字密切相关的经济范畴。但我国地方公债发行不应该只是针对地方政府的经常性财政支出，而应该主要着眼于地方的公用基础设施建设上。（3）方便地方宏观经济调控在现代社会，公债还是政府实施经济调控的有效工具。发行地方公债可以把居民个人和企业的闲置资金暂时有偿地转移到政府手中，使经济运行过程中过多的货币量流入政府的账户，可在一定程度上缓解经济总量的供求失衡状况；而地方政府把债务收入用于生产建设，特别是用于城市基础设施建设，将扩大城市经济中积累的规模，压缩消费的规模，改进地方经济结构，项目建成后可改善地方的各项公用设施，提高城市人民的物质文化水平，促进地方经济的良性发展。（4）满足投资者的投资需求地方公债是“银边债券”，相对商业债券而言，具有风险小、收益安全可靠地特点，地方公债适合于居民个人、企业、部门、金融机构、社会团体等多种投资者的分散投资、集中投资、阶段投资等。现阶段，我国大众投资渠道主要有股市、国债等，但都有其明显的缺陷，地方公债的发行，将满足投资者的特定投资需求，把银行存款转交成投资，以促进经济的增长。（5）完善债券市场体系地方公债是公债体系的重要组成部分，缺这一部分我国的债券市场是不完整的，美国的债券市场结构中，市政债券（美国的地方公债）占有一个很重要的部分。2000年达到15553亿美元，发行地方公债，有利于丰富和活跃我国债券市场，地方公债因其自身的特点可满足相对应的投资者的投资需求，可以健全债券市场，促进我国资本市场的良性发展。二、我国发行地方债券的历史背景新中国成立至今，我国国债的发展可以分为两个主要阶段：第一阶段（1950-1958年）：新中国成立后于1950年发行了“人民胜利折实公债”，成为新中国历史上第一种国债。在此后的“一五”计划期间，又于1954-1958年间每年发行了一期“国家经济建设公债”。第二阶段（1981年至今）：我国于1981年恢复了国债发行。伴随着我国公债的发展，地方公债也经历来几个不同的发展阶段，经历着“断与续”。1、建国初期的地方公债在这个时期，我国共发行过两种地方公债。一是1950年前东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”，目的是为了筹措生产建设资金，用于东北地区的生产投资；二是50年代末60年代初，部分地方政府根据1958年6月5日国家公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，结合本地区实际，不同程度的发行了“地方经济建设公债”，作为筹集建设资金的一种辅助手段。地方公债的发行，为地方政府开辟了新的财源，有力的支持了地方经济的建设。2、1981年“中华人民共和国国库券”地方可以认购1981年公布的《中华人民共和国国库券条例》中的第二条规定：国库券主要向国营企业、集体所有制企业、企业主管部门和地方政府分配发行。机关、团体、部队、事业单位和农村富裕的社队，可以适当认购。个人也可以自愿认购。此时认购的国库券并不是地方公债，只是规定地方和个人可以认购的权利，发行公债所得资金仍然由国家管理，地方政府没有支配权，此时的地方公债处于一个“空白期”。3、1998年起，国债可以转贷地方在1998—1999年实施的积极财政政策中，我国曾采用过由中央财政发行国债，再转贷给地方用于地方的建设项目的做法。4、2009年地方平衡预算的终结在2008年金融危机的影响下，为了扩大内需，刺激经济的发展，2009年地方政府债券是指经国务院批准同意，2009年发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。根据规定，地方政府债券收支实行预算管理。收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1年至5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。国务院明确规定，地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。三、我国地方公债的现状1、中央代地方发债上世纪90年代后期实施积极财政政策至今，我国一直采用由中央财政发行国债，再转贷给地方用于地方的建设项目的做法。我国地方政府既有及潜在的负债需求不小，这些负债需求得到了部分满足，从1998年到2005年中央财政转贷给地方的国债共达2650亿元，同时每年还从长期建设国债中安排补贴给地方；2009年，财政部计划代理发行地方政府债券2000亿元。当然，这些负债需求只是分税制框架下的情况，是财政预算内的部分，并不表示地方政府负债需求的全部。财政部代理发行地方政府债券，有利于充分利用财政部多年来发行国债积累的丰富经验、成熟技术以及与投资者之间形成的良好关系；有利于降低地方政府融资成本，提高债券发行效率；有利于保障投资者按时收到本金和利息，提升政府债券信用等级，充分保护投资者利益；有利于根据地方政府需求金额债券市场情况，统筹安排节奏，促进债券市场稳定。但是，中央政府无法全面掌握各地方的情况，所做的决策可能偏离实际，并会损害地方的自主权。2、地方政府大量隐性债务存在自1994年实行分税制财政体制以来，地方政府的支出范围增大，导致事权和财权不对称。目前，我国各级地方政府大度变相地间接借取大量债务，主要是隐性负债和或有债务。地方政府要求当地金融机构或国有企业代为借入的债务，如地方信托投资公司向国有政策性银行、商业银行甚至国外借入资金后，由地方政府用于当地基础设施建设，这类负债表面上属于企业负债，但实际上由地方政府担保偿还。从地方公债发行的制度层面看，我国1994年《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这样，从法律上否定了地方政府发债权。但是，不发债，却并不代表不负债。由于1994年分税制改革改写了中国的税收分配格局，地方财政收入支出倒挂导致地方债务膨胀迅速。目前，部分地方财政已经处于超负荷运转状态，地方政府所背负的债务负担已经到了危急的边缘，地方政府的债务不仅规模巨大而且结构混乱，2010年“两会”召开前夕，关于地方政府债务规模有报道称已突破6万亿元，这仅仅只是个估算，在巨大的债务压力下，地方政府其实从未放弃过“变相发债”的努力，近年来各种地方政府搭建的各种融资平台和融资手段不断出现，这些隐秘的地方负债带来的是更为隐秘的“地方窟窿”，导致了地方隐性和或有负债的进一步扩张。四、合理控制地方发债风险依据财政部印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，2014年，地方债发行有两点主要的不同。第一，在10个试点省市，地方债自发自还。这与过去的中央政府代发代还不同。第二，此次地方债发行需要引入评级机构的评估。目前，中国地方政府财权和事权极度不平衡。2013年，地方政府财政收入和支出占全国财政收入和支出的比重分别为53%和85%。收支之间的巨大缺口靠中央政府的税收返还和转移支付来填平。离开了中央财政的支持，地方政府都入不敷出。正因为此，地方政府的一部分支出变成了中央政府的责任，中央对地方的财政支持成为常态。而这种支持会给地方政府带来预算软约束。地方政府像一个连零花钱都要找家长要的小孩子，借钱时当然无所顾及，因为反正借多了也有家长在后面兜底。这是目前地方债快速膨胀的根本原因，也是