中国官员激励机制的发展与改革

中国官员激励机制的发展与改革2014年08月01日09:33来源：《江苏行政学院学报》(南京)2013年4期作者：魏姝字号打印纠错分享推荐浏览量121【作者简介】魏姝，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为政府人事管理、公共政策，南京210046激励问题是所有组织有效运行的核心问题，而官员的有效激励则不仅牵涉到政府能否高效运作，更关乎整个国家的良善治理与每个公民的日常生活，因此中国官员(公务员)的激励问题得到了学术界的持续关注。相关的学术研究既有借助于各种激励理论对中国现实中的官员激励制度和行为进行的描述、反思和重构，也有专门针对官员最重要的两种激励形式——薪酬和晋升的研究。这些研究多从管理学的视角出发，关注的焦点是组织效率。近年来更是有越来越多的学者开始把产权理论、合约理论、委托—代理理论等制度经济学的理论和方法引入到中国官员激励问题的研究中来，其中一批经济学家的研究成果引起了较大的关注，如周黎安、徐现祥等。他们关注的焦点是从官员激励的视角解释中国持续的高速经济增长。遗憾的是，到目前为止，学界对于中国官员激励机制的历史变化关注得还较少，已有的少数研究也多认为长期以来中国官员的激励机制几乎没有变化。如周黎安在《转型中的地方政府》一书中认为，长期以来中国主要运用激励契约这一激励机制来解决官员的激励问题，其具体的表现形式是政治锦标赛，而“政治锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明，它内嵌于中国两千多年的官僚体制之中，在改革前就常被使用”。杨帆、屈浩等也认同这一观点。有鉴于此，本文从委托—代理理论的视角出发，以激励问题的由来为出发点，尝试构建出激励机制的主要类型，然后借助于这一分类框架观察和审视改革开放以来中国官员的主导激励机制及其发展变化。一、激励问题的由来与解决路径从委托—代理理论的视角来看，所有的激励问题都产生于两大几乎无法避免的事实：一是委托人和代理人的目标不一致，二是委托人和代理人之间关于代理人努力程度的信息是不对称的，因此，解决激励问题也可以从这两个方面着手。在实践中，激励契约、效率工资和职业前景是三种最为基本、最为常用的激励机制。从逻辑上来看，这三种激励机制都是在努力解决信息不对称的问题：激励契约是尝试通过用可验证的与工作业绩相关的信息替代代理人努力程度的信息；效率工资是尝试通过“低频度的抽查+严厉的潜在惩罚”来降低信息成本；职业前景则是通过引入市场机制来解决信息不对称的问题。目前绝大部分的激励理论和相关研究都是沿着这一路径前行的。沿着“克服信息不对称”的路径，还有一种重要的解决激励问题的机制，即通过缩短“委托—代理”链条来减少激励中的信息不对称。此外，解决激励问题还存在另一思路，即想办法使代理人的目标与委托人的目标趋于一致。如何才能做到这一点呢？20世纪80年代以来兴起的关于“命运共同体”、“柔性激励”的相关理论和方法是途径之一。这些理论强调组织与雇员之间的合作，认为通过建立“命运共同体”可以实现双方的共同成长，因为“命运共同体”意识会使每个组织成员都自愿发挥自己最大的潜能实现共同体的最大利益，并在这一过程中实现自己的价值。“柔性激励”则是体现这一管理理念的激励方式，即“在研究人的心理和行为规律的基础上，采用非强制性方式，在员工心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意愿变为个人的自觉行动”，具体包括荣誉激励、信任激励、情感激励、使命激励等。与此相关，在各国实践中普遍存在的“用自己人”也是一种重要的解决激励问题的途径。所谓用“自己人”，即认为通过把代理人纳入到委托人的利益共同体，或者通过使代理人在社会身份上与委托人接近，就可以使代理人的目标与委托人的目标趋于一致，典型的做法前者如众所周知的“股权激励”，后者如“代表性官僚制”，即“公务员群体在其来源构成上(包括性别、种族民族、社会阶层等)能够反映其辖区内的人口特征，这样有助于政府把社会各个群体的意见和偏好整合进公共政策，体现出民主政治的特征”。“代表性官僚制”建立在这样一种信念基础之上，即种族民族、性别、社会阶层等人口特征“带来某种早期社会化经验，并进而造成了特定的态度和价值，这些态度和价值将最终有助于塑造个体官僚的行为和决策”。“用自己人”的激励机制往往意味着在录用和晋升中的“身份制”。如此，本文根据两种解决问题路径，构建六种主要激励机制，以为分析改革开放以来中国官员主要激励机制变化轨迹的理论框架(见表1)：二、改革开放以来中国官员的主导激励机制在这一框架下审视改革开放以来中国官员的激励机制，可以发现其明显的变化轨迹：从1978年改革开放伊始到20世纪90年代初，官员激励的主导机制是“用自己人”(Ⅱ-1)；20世纪90年代初开始至今的20年则是以激励契约为主导(Ⅰ-1)。(一)改革开放初期的“用自己人”：身份制在1949年建国之后的相当长的时期内，“用自己人”一直是中国共产党解决激励问题、保障党的事业顺利进行的最为重要的机制。“到中共夺取政权时，它已经积累了三十年的革命经验并拥有450万成熟的党员，其中绝大部分是来自社会最底层的没有受过教育的农民”。这些人事实上在接下来的30年中主导了中国政治系统的方向、结构以及干部政策。在建国之初的干部录用和晋升中，主要强调“德”、“能”和“资历”三个标准。20世纪50年代中期之后，当大规模的干部录用和晋升(以填补国家建立之初产生的大量的职位空缺)完成之后，“德”的重要性日益凸显，到“文革”期间，更是达到前所未有的高度。那么什么是“德”？在当时的背景下，“对党来说，‘德’意味着政治忠诚和可靠，这一般可以从一个人的阶级背景、政治历史、社会关系和家庭背景中推出来”。因此，大批出身于社会底层的、受教育程度很低的农民和工人得以录用和任命。“社会科学中一个被广为接受的定理是，一个组织成员的特征在很大程度上决定了组织的目标，同时组织目标的任何急剧的变化也需要人事的变更”。1978年中共决定把主要目标和任务转变为发展经济，这意味着必然在干部录用和晋升方面发生重大的调整。1980年中央正式提出了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，1982年建立了老干部离退休制度，之后开始了大规模的领导群体的变更。在这一过程中，“革命化”即“德”的要求从积极标准转变为消极标准——强调在“文革”中没有参与派系政治、不是“文革”的获益者，并且其重要性也逐渐让位于“能”。然而由于当时尚缺乏切实可行且具有公信力的测量“能”的方法，因此，现实中选择了另外一个容易测量的标准，即受教育水平。这一标准与年轻化的标准相结合，产生了这样一个结果，即大量年轻的、受过高等教育的人得到很快的提拔和重用。1983年开始，各级党委领导班子的学历有非常明显的提升，而平均年龄有明显的下降(县级党委班子成员的明显变化则发生在1984年，这也鲜明地体现了中国公共政策自上而下的特点)。这意味着一个受益于改革开放、因而会进一步支持和推进改革开放的干部队伍逐步形成。这种以学历和年龄为主要晋升标准的做法在某种程度上体现了一种非政治的功绩制导向，然而毫无疑问，其仍然带有浓厚的身份取向色彩——“年龄”本身就是身份性要素，学历虽然融合了功绩制原则，但在本质上仍然是一种身份性要素，只不过不是“出身、家庭背景”等先赋性身份而是带有后天努力的自致性身份。总之，在改革开放初期，大批年轻的、受过高等教育的干部得到迅速的晋升和重用，他们得益于改革开放，因而也将更加拥护和致力于以经济发展为中心的改革开放。这种以“身份”为主要晋升标准的做法在本质上可以纳入“用自己人”的激励机制，并带有强烈的“前现代”色彩。(二)20世纪90年代初至今的“激励契约”：晋升锦标赛从20世纪80年代中期开始，各级政府就开始探索如何建立对官员能力和绩效进行测评和管理的制度和方法，如岗位责任制、目标管理责任制、签“责任状”等等。1982年12月，劳动人事部发出了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》；1984年1月，中央组织部、劳动人事部联合召开了全国党政机关岗位责任制座谈会；1985年、1986年，劳动人事部先后在吉林、四川、湖南三次召开全国岗位责任制和人事制度改革理论研讨会。1988年，中央组织部颁发了《关于实行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》；1994年《国家公务员考核暂行规定》颁布实施以后，公务员考核制度和岗位责任制普遍建立起来。从20世纪80年代末，各地为确保重点、难点任务的落实，结合目标管理责任制开始探索与责任人签订“责任状”，从90年代开始签订责任状被广泛应用到环保、安全生产、计划生育、耕地保护、扶贫、公共卫生等各个领域。经过这些不同形式的对官员政绩进行评估和控制的实践探索，组织人事部门逐渐掌握了一套对官员的政绩进行评估的方法以及以此为基础的奖惩制度，再加上1990年以后，特别是1992年邓小平“南巡”讲话之后，“压力型体制”日趋强化，各地在一种追求跨越式发展的强大竞争压力下，逐级淘汰的政治锦标赛模式逐渐形成。政治锦标赛“是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标……采取了多层级、逐级淘汰的程序……进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格”。在以经济发展为中心的压力型体制下，GDP增长和财政收入等可以量化的经济指标成为最主要的竞赛标准。政治锦标赛是一种典型的“激励契约”，再辅之以“强激励”——晋升，就形成刺激各级地方官员想尽一切办法发展地方经济的“强心剂”。周黎安在《转型中的地方政府》一书中对政治锦标赛有非常详细的阐述和分析。其他一些学者的研究也在某种程度上支持了周黎安的研究，如薄智跃的研究表明，经济增长率和上缴税额对官员晋升起决定性作用，且后者比前者的作用更大；Guo的研究表明，财政绩效显著影响官员晋升，等等。以经济增长和财政贡献为标准的晋升锦标赛对官员产生了巨大的激励力，并推动了中国各地围绕这一标准展开激烈的竞争，由此带来了中国经济持续的高速增长；而“激励契约”作为一种激励机制也被广泛运用到各个层级官员的管理和激励，成为推行各种工作强有力的工作机制和取得各项成绩的“法宝”。然而，激励契约“在很大程度上是建立在科学管理原理基础上的”，其有效运作以一系列的假设为前提：“组织目标和生产任务是明确的，雇员的努力程度和绩效是可以被证实的，绩效信息是被有效沟通的，并且管理者需要控制的其他变量是少量的”，以及“委托人的目标是可以直接分解为绩效测量指标的(acontractibleperformancemeasure)”。这些假设前提在现实中很少被满足，在公共部门中更是极少被满足。但是由于其易于使用，所以在现实中仍然被较为广泛地使用。也恰恰因为如此，这样一种颇能体现“功绩制原则”的激励机制如使用不当必然带来一系列的严重问题。首先，在很多情况下，即使组织目标是明确的，但是却很难被直接分解为雇员的绩效目标，也就是说雇员的绩效指标和组织目标之间存在较大的偏差。此时，如果根据绩效评估的结果给予雇员强激励(例如较高比例的绩效工资、晋升等)，那么就会加重组织的目标偏离，甚至出现目标置换现象。例如，教师为了让学生取得好成绩(教师的绩效指标)而推行“应试教育”。其次，是多任务下的激励扭曲问题，即“如果代理人的工作属于多任务性质，有些任务比较容易测度，而另一些任务不容易测度，如果委托人只对容易测度的任务绩效进行奖励，而对那些不容易测度的绩效不进行奖励或惩罚，那么代理人会把所有的努力转向受到奖励的任务，而忽略同样重要、但不容易测度的任务”。长期以来一直受到批判的各地政府片面追求GDP增长和财税收入、热衷于政绩工程和短期效应、数字造假等行为模式，都是这种激励扭曲的典型表现。第三，“激励契约+强激励”的激励模式会形成雇员之间激烈的竞争，从而侵蚀团队合作精神，阻碍合作的达成。周黎安对晋升锦标赛下中国的地方保护主义与过度竞争的分析和阐释即是典型的例证。第四，如果长期以“激励契约”为主导激励机制还会侵蚀雇员的内在工作动机。“激励契约”的逻辑是如果雇员努力工