中国废除不平等条约的历史考察

中国废除不平等条约的历史考察作者：王建朗发布时间：2005-2-419:55:28本文写作曾得到中流文化基金会的资助。鸦片战争以来，东西方列强曾把一个又一个不平等条约强加到中国人民头上。长期以来，史学界对不平等条约的形成过程研究得比较充分，而对中国如何废除不平等条约的研究则相对薄弱。本文试图对这一历史进程作一个综合性的描述。描述时间跨度如此之长、涉及方面如此之多的废约进程，实在不是一篇短文所能完成的任务。本文只能大致勾画出发展线索，以期抛砖引玉，引起同行对这一问题的关注和讨论。一从不平等条约产生的那一刻起，尽管当时的中国人尚不具有清晰的国际法意识，但已经开始了反抗斗争。随着民族意识的日益觉醒、对世界认识的增多及对国际法更多的了解，一部分先进的中国人开始提出修约要求。无论是主张变法求强的维新派，还是以推翻满清政府为己任的革命党人，都提出了修改或废除不平等条约的主张。面临国家权益被列强分割的局面，清政府在要求修约收回权益方面也做了一些事情，但进展甚微，其腐朽和虚弱使它无法完成这一历史重任。1911年，辛亥革命爆发，革命党人登上权力舞台。这本应为中国废除不平等条约带来希望，然而由于民初政局的特殊性及不稳定性，废约问题并没有出现转机。革命党人建立的地方军政府采取了尽量避免与列强发生冲突的方针。首义之地的湖北军政府在外交照会中宣示：“所有清国前此与各国缔造之条约，皆继续有效”[1]。稍后建立的革命党人控制的中央政府——中华民国南京临时政府也持同样方针。孙中山在1912年1月5日发表的《临时大总统宣告各友邦书》中宣布：“凡革命以前所有满政府与各国缔结之条约，民国均认为有效，至于条约期满而止”[2]。当然，革命党人对既有不平等条约的承认，具有明显的策略意义，消极目标为避免列强对中国革命的干涉，积极目标则为促成列强对新政权的承认。正如临时政府司法总长伍廷芳所说：“惟现值军书旁午，不宜多起交涉，重大事件虽断不可退让，其余自应暂仍旧贯，留待后图，此亦不得不然之势也。”[3]南京临时政府虽曾在一些场合提出从列强手中收回一部分国家主权的主张，但为了避免引起列强的敌意，新政府并没有在收复主权方面采取积极行动，而是恪守了承认旧约的承诺。然而，南京临时政府的这种克制态度并未赢得列强对新政府的承认。辛亥革命的成果不久即为袁世凯所获得。袁世凯政府为获得列强的承认，自然更不愿意提出修改和废除不平等条约的问题。另一方面，以日英俄为首的列强则提出，在正式宣布承认袁政府之前，必须首先取得该政府对外国在华权利的确实保证。1913年10月6日，袁世凯正式当选中华民国大总统。10月10日，袁世凯在就职演说中声明：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约必应恪守……各外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案、成例已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认。”[4]这一声明是完全按照日本方面的建议并与日本公使商定的。终袁世凯当权之期，北京政府不仅在外交上无所作为，未收回任何权利，还签订了新的不平等条约，如《满蒙五路秘密换文》、以日本提出的二十一条为基础的一系列“民四条约”等。这在历届民国政府中是绝无仅有的。第一次世界大战的爆发，给中国外交带来了一些活动的余地，为中国挣脱不平等条约的密网提供了一个最初的突破口，这就是废除中国对德奥两国签订的不平等条约。对于是否要介入欧战，北京政府经历了若干内争，最后认定，加入协约国于中国有利。1917年3月14日，总统黎元洪发布布告，宣布自即日起断绝与德国的外交关系。对德断交后，中国政府随即取消了德国根据不平等条约所获取的部分特权，如在华驻兵权、租界及赔款等。北京政府命令将所有德国在华驻军一律解除武装，所有可作军事用途的德国公私产业，一律查封，或予充公。北京政府又令有关地方政府派警察进入天津和汉口的德租界，收回租界，改设特别区。但是，德国侨民所享有的领事裁判权并未取消。北京政府担心取消其领事裁判权会引起其他各国的反对，遂与荷兰驻华公使做出安排，同意由荷兰驻华使节受理有关德国人的各种案件。8月14日，北京政府对德奥宣战，并宣布在此之前中国与德奥两国订立的所有条约，以及国际协议中与中德、中奥有关系者，依据国际公法及惯例，一律废止。中国方面并通知荷兰驻华公使：原由荷兰领事代行受理的涉及德国人的各类案件，此后应由中国法院行使其完全法权。于是，通过宣战，中国彻底取消了德奥两国在中国的领事裁判权。战后，中国与德国及奥国分别订立了《中德协约》和《中奥通商条约》，从双边法上确认了中国在战时的举措。中德、中奥新约完全取消了德奥根据不平等条约在中国所获得的特权，是中国与曾经侵略过自己的西方大国订立的第一批平等条约。中国抓住了第一次世界大战提供的有利契机，废除了与德奥签订的不平等条约，从而在不平等条约的链条上打开了一个缺口。当然，需要注意的是，中国此举依据的是国际惯例，是在战争状态下采取的并在战后予以确认的非常措施。中国的目标不仅是废除与战败国的不平等条约，还希望向其他战胜国收回过去丧失的一部分国权。1919年1月，巴黎和会召开。中国政府及各界对和会都抱有较大期望。北京政府为代表团规定了四个方面的任务，其中即包括取消外国人在中国的特殊权益，如领事裁判权、协定关税等内容。4月，中国代表团向和会提交了《中国希望条件说帖》，正式提出了中国希望废除的外人在华特权，内分七大方面：（一）废弃势力范围；（二）撤退外国军队、巡警；（三）裁撤外国邮局及有线无线电报机关；（四）撤销领事裁判权；（五）归还租借地；（六）归还外国租界；（七）关税自由权[5]。然而，中国对和会所寄予的希望显然是过于乐观了。对中国的要求，美国总统威尔逊只是从道义上予以支持，认为各国应放弃在中国现行的特殊地位，但他又认为和会不是讨论这些问题的合适场所。法英首脑的态度则更为消极。5月14日，和会最高会议复函中国代表团，表示“充量承认此项问题之重要，但不能认为在和平会议权限以内，拟请俟国际联合会行政部能行使职权时，请其注意。”[6]巴黎和会未能实现中国的修约目标，但中国毕竟第一次把修约的愿望昭告于全世界。这是自不平等条约产生以来，中国政府第一次系统地提出取消列强在华特权的要求，它涉及到列强特权的各个主要方面，实际上是要全面否定中外之间所订立的不平等条约的主要内容。此后，中国便开始了具有连续性的漫长的争取修约历程。在两年后召开的华盛顿会议上，中国再次全面提出修改不平等条约的要求。中国代表团在会上分别提出了要求关税自主、撤废领事裁判权、撤退没有条约依据的驻华军警、退还租借地、取消外国在华邮局等提案。列强对中国的这些要求再也无法回避，不得不花相当时间进行了讨论。会议通过了一系列有关中国问题的条约。作为核心条约的《九国公约》的第一条即明确宣示，各国须“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”[7]。但在涉及到具体特权的问题上，会议取得的进展是很有限的。会议通过的《关于中国关税税则之条约》并未提及关税自主问题，只是允许中国将入口关税增至5%，并决定在三个月内另行召开一个关税特别会议，讨论废除厘金和征收附加税问题。会议还通过了《关于中国领事裁判权议决案》。各国表示同情中国的自主愿望，但认为须对中国法律和司法情况详加考察后才能采取有关行动。会议决议组织一委员会对此进行考察。关于租借地问题，英国允诺交还威海卫，法国允诺交还广州湾，然而事后都未能兑现。中国在华盛顿会议上取得的唯一实质性成果是取消外国在华邮局。大会通过的《关于在中国之外国邮局议决案》认定：“关于中国政府表示在中国境内之外国邮局除在租借地或为约章特别规定者外期得撤消之志愿，认为公平”。因此，在中国设有这类邮局的四国同意在1923年1月1日以前将其撤销[8]。当西方列强在修约问题上不情愿地迈出微小的一步之时，新生的苏俄政府却在废约道路上大踏步前进。从1919年7月至1923年9月，苏俄政府先后三次发表对华宣言，宣布“苏维埃政府废弃一切特权”，“以前俄国历次政府同中国订立的一切条约全部无效，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的一切俄国租界，并将沙皇政府和俄国资本阶级从中国夺得的一切，都无偿地永久归还中国”[9]。根据这一精神，1924年5月31日，中苏达成《中俄解决悬案大纲协定及声明书》，宣布将在协定签订后一个月内举行会议，商定解决悬案的详细办法，该会议的目标是，“将中国政府与前俄帝国政府所订立之一切公约、条约、协定、议定书及合同等项概行废止”，另本平等公平之原则，重订新约。苏联政府并宣布，前俄帝国政府与第三者所订立的一切条约、协定等，有妨碍中国主权及利益者，概为无效[10]。二当历史进入20年代之后，在北京政府与列强间的修约交涉举步维艰之时，在中国的政治舞台上又崛起了两股生气勃勃的政治力量，这就是刚刚诞生的中国共产党及通过改组而获得新生的中国国民党。这两股政治势力的结合，在中国形成了一支强大的反帝废约力量。中国共产党坚持彻底的反帝立场。1923年召开的中国共产党第三次全国代表大会，明确地提出了取消列强与中国所订一切不平等条约的纲领。屡经挫折的中国国民党对列强的认识也有所变化，决心摆脱列强操纵，采行联俄联共政策。1924年1月，国共两党合作，确立了废除不平等条约的政纲。同月召开的中国国民党第一次全国代表大会宣言：“一切不平等条约，如外人租借地、领事裁判权、外人管理关税权以及外人在中国境内行使一切政治的权力侵害中国主权者，皆当取消，重订双方平等互尊主权之条约”[11]。国共两党认为，北京政府是帝国主义的附庸，只有推翻北京政府，中国才能摆脱外人的控制，走上独立和富强之路。因此，国共两党决定合力北伐。1925年5月，五卅惨案发生，并由此而引发了全国性的反帝爱国运动。这一运动对北京政府的外交也形成了强大的冲击。在全国人民要求废除不平等条约的压力下，北京政府决定顺应形势，利用民气，发起“修约”运动，希望通过修改不平等条约来提高其国际地位，并改善其在国内的处境。6月24日，北京政府向各国驻华公使团提交了要求修改不平等条约的照会。在此后两年多的时间中，北京政府的修约活动取得了一些进展。1925年10月，前述中国与一战战败国奥地利间的新约成立。1926年10月，中国又与芬兰签订了《通好条约》。这两个条约均取消了领事裁判权和关税协定权。在对其他条约期满国家的修约交涉中，北京政府也显示了过去少有的强硬立场。如在与比利时和西班牙的交涉中，由于这两个国家拒绝在一些重要问题上让步，北京政府曾先后断然宣布废止中比条约和中西条约。尽管由于对方的顽强抵制及其他列强（包括海牙国际常设法庭）的联合反对，北京政府的这一废约举动最终未取得成功，但中国敢于不顾列强反对而单方面宣布废约，这在近代史上是破天荒的，它显示了中国正日益觉醒，显示了中国终将废除不平等条约的决心。华盛顿会议议决的有关领事裁判权及关税问题的调查和讨论也分别开始进行。但是，12国代表组成的法权调查团提出的报告书得出了这样的结论：领事裁判权仍应暂时维持，待中国的司法建设达到相当程度时，再商议渐进撤废领事裁判权之办法。关税特别会议则多少取得了一点进展。列强起初坚持把中国裁撤厘金作为实现关税自主的先决条件（其时中国各地军阀割据，裁厘并非易事）。但北京政府认为，关税自主事涉国家主权，而裁厘乃中国内政，不能相提并论。同时，北京政府也表示愿自动声明裁厘。后列强稍作让步，关税会议遂于1925年11月19日通过决议，各国表示承认中国享有关税自主的权利，允许中国国定关税条例于1929年1月1日生效。中国声明同时裁厘。这一决议案为以后国民政府最终实现关税自主打下了基础。北京政府还进行了收回上海会审公廨的活动。1926年8月31日，江苏省代表与各国驻沪领事团代表正式签署了《收回上海会审公廨暂行章程》。章程规定：在上海公共租界原会审公廨改设临时法院，除照条约归属各国领事裁判的案件外，租界内的民刑案件均由临时法院审理。凡适用于中国法庭的一切法律及条例，均适用于临时法院。临时法院的院长、推事由江苏省政府任命。在领事派员观审的案件中，中国审判官的判决，无须获得观审员的同意即生效力。章程将过去规定由领事会审的纯粹华人案件，改为观审。但该章程