中国行政区划的特点与教育

中国行政区划的演史、特点与教育一、中国行政区划的演变（一）奴隶社会时期夏朝时，国家表现为囊括诸侯与方国的一种国家联盟，诸侯与方国中是一些城邦及其附属的村落组成的小国，是拥有相当大独立性的政治实体。商朝时，商王直接统治区域称内服，即王畿所在地，诸侯统治区域叫外服。外服诸侯与商王是一种君臣关系，因此该地方行政是一种二元统治体制，其中势力强大的外服诸侯称“方伯”。西周时实行分封制度，是一种天子向诸侯、诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度，并有宗法制、礼乐制等相配套。地方基层行政区划则实行乡遂制：在国都内及其近郊划分若干乡，乡下设五州一乡、五党一州。五族一党、四闾一族、五比一闾、五家一比；在边远农村地区实行遂制，遂下设五县一遂、五部一县、五赞一鄙、四里一划、五邻一里、五家一邻。通过乡遂制，形成层层控制的网络系统。其影响直至春秋前期的地方行政体制——国鄙制，即在都城（国）实行乡制、在鄙野（鄙）按遂制组织。以上奴隶社会时期，出现了中央管理地方的最初原则——分封制。封疆之内，由于各诸侯、邦国相对独立，政区间的层级关系并不明晰，各政区之间缺乏明确的分界线，因此是不完善的，为我国行政区划体制的初创时期。而西周时地方基层行政体制即乡进制则具有积极的历史意义，成为后世基层组织的蓝本。（二）封建社会时期春秋战国时期是我国奴隶社会向封建社会过渡的转型期，诸侯争霸，各国相继形成本国的君主专制集权制，郡县制逐渐形成。县出现于秦、晋、楚等国，由君主直属；郡出现于春秋晚期的晋国，主要设在边地，地位比县要低。战国时期，各国交往频繁，边境之地“郡”的地位陡然上升，并在郡下设县，县下设乡、里，里下按什伍组编居民。郡县制与中央集权制相适应，深刻影响了秦朝一统时期。秦郡共３６个，西汉中期郡数目超过100个，于是汉武帝设立了监督郡守相的州刺史，并将全国分为１３个部州。从东汉末年起，州由监察区变为行政区，地方行政区划从而演变为州、郡、县三级。州的设立在一定程度上背离了中央集权要求、成为地方割据的隐患。与县同级的还有分封的“侯国”，以及皇后、公主食封之地“邑”，少数民族与汉族杂居区的“道”等等。魏晋时期，由于长期战争，地方行政体制混乱，并呈现出军政合一的特点。同时州、郡滥置，导致机构重叠，行政效率低下，加剧了政局的动荡。隋统一后，地方行政层级裁减为州（郡)、县二级。管理层级减少，中央管理幅度大增，为了沟通中央与地方的关系，于是有了“道”的设置。唐太宗依山川形势分全国为１０道，但道制仅有监察区划性质，不是一级行政区。隋唐州、郡同级，在建都之地设府，与州同级；在少数民族区设羁縻府州，具有地方自治性质，后来少数民族又纷纷建起小王国，既附属唐朝，又有本民族特点，如南诏、吐蕃。五代十国，藩镇林立，地方行政体制基本沿袭唐朝，但十分混乱。宋朝为加强中央直接统领州府，增设“路”一级行政区，从而形成路、州、县三级区划体制。其中州与府、军、监同级，州是主要组织形式，府设于首都、军政要冲之州，军设于边境或关隘要地，监设于盐铁、马匹产地。县、乡之间设镇、寨或巡检司。辽、金、元时期的地方建制具有各民族不同的特征，因俗而治。譬如，辽代以五京为中心将全国分为五道，其中的上京、中京二道是契丹等游牧族区，实行部族统治，另三京道行州、县二级地方制；金代在长城以南行中原路。府（州）、县三级制，长城以北实行女真旧制：路一猛安一谋克一村寨。元朝在全国设了１０个省，北京周围地区作为中央特区。行省的确立是中国行政区划史上的一次重大变革。行省以下为路、州（府）县，行省与路之间设宣慰司作为省派机构。在边远省区招安少数民族首领，设招讨、安抚诸司，影响了明代土司制度的形成。明代时取消了宽慰司，而在省的派出机构，将元代的某些大州升为府，散州变为直隶州，与府平级，故州其实已成为低于或属于府的特殊行政区。在南方少数民族地区实行土司制度。在市镇、关隘或距县城较远处设巡检司，在乡村行里甲制。清军人关前实行八旗体制：每旗下设五甲喇，每甲喇下辖五牛录。人关后行省、道、府、县四级地方行政区划。其中顺天府（北京）与奉天府（沈阳）为特殊行政区，相当于省；道制沿袭明代，以地域划分叫“守道”，为省、府之间的一级行政区。厅属知府管辖，相当于县，少数属直隶厅，与府相当。在少数民族地区，蒙古族行盟旗制度，盟仅是旗的监察机构；新疆地区行伯克制度，大小城池即大小伯克，由朝廷派大臣统辖，设总理国务扎萨克郡王一人统辖伯克；东北行军事统治；西藏行政教合一；南方少数民族区行土司制度。晚清加强了对边疆地区的控制，１８８４年设新疆省，１８８５年在台湾建立行省。清末还进行了精简机构的地方行政体制改革。中国封建社会时期地方行政区划的演变实际是围绕中央集权与地方割据这一矛盾展开的，且主要发生在连接中央与地方的中介组织这一层级，如汉之州、隋唐之道、宋之路、元明清之行省。（见表一）其发展趋向是中央对地方集权的逐步深化。而地方政务管理的基本层级及其基层组织从未对中央构成威胁，相反，权力过分集中于中央倒是束缚了地方积极性的发挥，使地方政权失去了活力。表一我国封建社会时期的主要行政区划体制历史时期地方行政区划秦郡——县汉州—郡—县、侯国、邑、道隋唐州、郡、府、监—县宋路—州、府、军、监—县元行省—路—州、府—县明行省—府（总管府、散府）、直隶州—县、属州清省—“守道”—府、直隶州—县、属州（三）近代民主革命时期清王朝瓦解后，南京临时政府成立，但地方行政机构很不一致。首都设南京府，其他各地分省军政府、军政府分府与县三级。袁世凯上台后，正式确定省、道、县三级地方行政管理体制，在行省之外的京师和边疆地区设特别行政区。在反袁称帝时，地方行政体制变为省、县两级。１９２８年国民党训政后，将直隶省改为河北省、北京市改为北平市、奉天省改为辽宁省、并将热河、察哈尔、绥远、西康、青海等特别区改为省，全国计有２８个省，２个特别行政区（东三省、威海卫），２个民族地方政府（蒙古、西藏），６个特别市（南京、上海、北平、天津、青岛、西安），共３８个省级行政单位。１９４７年，《中华民国宪法》公布施行，地方行政体制主要是省、县二级，地方自治。在民族民主革命的十年内战时期，苏区地方政府层级有两种类型：一是中央苏区及连成一片的其他苏区采取省、县、区、乡四级，以乡为基层，二是未与中央苏区连成一片的苏区采取省、县、区、乡、村五级建制，以村为基层。抗战爆发后，中共在抗日根据地设立边区、县、乡（村）三级政权机构。解放战争时期，在抗日边区基础上发展成大解放区，共形成西北、华北。东北、中原、华东等五大解放区，大区下辖省，省下设专署、县、区、乡。另外中共早在“二大”时就提出解决民族问题的基本政策一民族区域自治，１９４７年５月１日，第一个少数民族区域自治政府一内蒙古自治区政府正式成立。综观这半个世纪的行政史，服从于民族民主革命需要是地方行政体制演变的主要原因。全国并未形成一个稳定统一的行政区划体制。二、现行行政区划的特点与改革新中国成立后对全国行政区划的调整主要考虑以下四条原则：一是有利于人民民主专政的政治原则。各级行政区划都要便于人民群众参加管理国家和监督国家机关工作。二是行政区与经济区相协调的经济原则。为了建立社会主义市场经济体系、为了更好地组织和管理经济活动，行政区划必须充分考虑与经济区的一致性。三是社会原则。尊重各民族的历史、文化、民俗等传统，在少数民族聚居区实行民族区域自治制度，以加强民族团结、促进各民族的繁荣。四是自然、生态原则。我国国土辽阔、自然条件复杂、生态环境的地区差异大。因此，各级行政区划应有利于国土资源的开发、保护和环境的综合整治，以实现区域人口、资源、环境与经济的可持续发展。1982年制定的宪法第30条对我国政区作出明确规定：“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡和镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治的地方。”因此，我国现行行政区划基本为省、县、乡三级，在有自治州的省区为省、自治州、县、乡四级。内蒙古为“自治区—地区、盟—旗、自治县、市—乡、自治乡、镇”四级。目前，我国共有３４个省级行政单位。其中１９９７年３月，重庆市由省辖市升格为直辖市；７月１日设立香港特别行政区；１９９９年１２月２０日，澳门回归，成立澳门特别行政区。行政区划的首要原则是政治原则。因此，现行行政区划体制存在的问题实质是国家权力在中央和地方之间的配置问题，与现行行政组织体制有关。目前，我国行政区划是三级制，但实际上普遍设置的是四级制，加上地区和区公所两级派出机构，有五级或六级管理层次。管县的市虽未被法律认可，但实际上是一级行政单位。因此层级过多，必然会带来机构重叠、管理低效等问题，有必要进行精简。撤县建市和推行镇制是乡村社会走向工业化和城市化的必由之路，对城乡经济的协调发展将起到积极的促进作用。但市镇建制如一哄而上，则弊大于利。如一个县级市的升格一般需５亿元的投资，占地约３３０多公顷，５年时间不能稳定，在人财物三方面都不利于经济建设。故宜积极而稳步推进，同时处理好工农关系以及城乡关系。另外，某些省区范围偏大，不利于上下沟通；省级机构庞大，易助长官僚主义作风。因此，我国现行行政区划改革的任务是：一要减少行政层级、精简机构；二是科学规划、统筹布局、积极而稳步地发展市镇建制；三要调整部分省区幅度、完善民族区域自治制度。三、行政区划的几个教育问题（一）政区知识是学生必备的基本知识。中国政区是学习中国经济地理的基础。在中国区域地理中，政区是四大分区的基本单元。行政区划兼顾社会、经济和自然地理等因素，所以政区与自然、经济区划又有适当结合的可能，如东北地区、青藏地区。所以学习区域地理，政区知识应予以重视。（二）政区教学应体现出地理教学的特色①运用地图，帮助学生建立空间概念以及地理事物的相对位置关系，是地理教学“图”的特色。②教学中结合乡土地理内容，启发学生讨论市镇建制的利与弊，以培养学生关注生活、联系实际的学风，体现出地理教学“土”的特色。③行政区划内容常新，尤其是近年来特别行政区的设立、直辖市的增设、市镇建制等热点内容，体现了地理教学“新”的特色。④组织学生进行拼图游戏、填图竞赛等活动，让学生在参与、愉快的气氛中学习知识，并营造出生动活泼的地理教学特色。（三）政区教学担负着重要国策的教育任务我国实行的三级行政区划体制是国体、政体教育的素材；结合自治区、进行民族区域自治政策教育；结合特别行政区，进行“一国两制”教育；结合乡土地理市镇建制内容，进行国家对城市发展方针政策的教育。我国省级行政区知识大串联段七零（江苏省扬州师范学校）薛美云（江苏省扬州新华中学）一、以“重要沿线”相串联重要沿线沿线经过的省级行政区经纬线北回归线台、粤、桂、云北纬30度藏、川、渝、鄂、湘、皖、浙东经110度内蒙古、陕、鄂、渝、湘、桂、粤、琼疆界线大陆海岸线辽、冀、津、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、桂陆疆线辽、吉、黑、内蒙古、甘、新、藏、云、桂河流或调水线长江干流青、川、藏、云、渝、鄂、湘、赣、皖、苏、沪黄河干流青、川、甘、宁、内蒙古、晋、陕、豫、鲁京杭运河京、津、冀、苏、浙南水北调东线苏、鲁、冀、津（与京杭运河基本平行）南水北调中线鄂、豫、冀、京（三峡--丹江口—郑州—石家庄—北京）交通线京九铁路线京、津、冀、鲁、豫、皖、鄂、赣、粤、港西气东输干线新、甘、宁、陕、晋、豫、皖、苏、沪二、以“范围覆盖面”相串联范围名称范围涉及的省级行政区西部大开发陕、甘、青、宁、新、藏、云、贵、川、渝、内蒙古西部“三北”防护林新、青、甘、宁、内蒙古、陕、晋、京、冀、辽、吉、黑长江中上游水土保持林青、藏、川、渝、贵、云、鄂、湘、赣三、以“各知识散点”相串联１、位置、省名和简称1.以山为界的省区：河北和山西（太行山）、福建和江西（武夷山）、湖北和重庆（巫山）、青海和甘肃（祁连山）、西藏和新疆（昆仑山）2.以河湖名为省名的省区：黑龙江省、辽宁省（辽河宁静）、浙江省（现名钱塘江）、青海省3.省名对称的省区：山东和山西（太行山）、河南和河北（黄河）、湖南和湖北（洞庭湖）、广东