东南隅棚户区改造PPP项目物有所值定性评价报告

1北京市道和律师事务所关于双城区东南隅棚户区改造PPP项目识别阶段的物有所值定性评价报告一、项目概况1、项目名称哈尔滨市双城区东南隅棚户区改造政府与社会资本合作（PPP）项目（“项目”）。2、项目范围东南隅棚户区改造项目位于双城市文昌大街以南，和平大街以东，东环城南路以西，南环城东路以北，双城市老城区东南隅范围。项目总占地面积108万平方米，其中：菜地6万平方米，棚户区102万平方米，规划用于市政基础设施和公共服务设施的面积约29万平方米（道路27万平方米；广场1.9万平方米；小学利用第八中学原址；幼儿园利用第七小学原址），用于建设安置房、经适房、廉租房和商品房开发面积79万平方米。实际运作过程中以政府批准文件和修详方案（附后）为准。3、改造建设内容和目标（一）土地征收。项目规划范围内的菜地、房屋等附着物、构筑物的征收安置补偿，政府筹措资金，组织征收，2015---2016年结束。2各项补偿依照双城市房屋征收补偿办法执行。（二）市政工程及公共服务设施（1）建设一横一纵十字交叉主干道两条，2480延长米，红线宽度50米，路面宽度24米；建设两横两纵次干道四条，4900延长米，2015---2017年结束；（2）幼儿园一处；（3）小学一处；（4）市民广场一处；（5）建设一横一纵市政管沟两条，2500延长米，除排水和供气管线外，电力、供水、通讯、供热等管线纳入管沟，以提高城建管理水平，2015—2016年结束。（三）安置房建设。用地政府划拨，房屋建设由政府乙方通过招标方式选定的社会投资人或其组建的项目公司依法开发建设。2015---2016年完成2869户，30万平方米的危旧房改造。（四）商住房建设，由政府出让土地，开发商按规划要求自主建设。2015---2018年结束。4、建设标准（1）棚户区改造的详细规划必须符合城市总体规划，符合政策要求，各项规划指标不能降低，必须按标准的规划方案完成改造区域内的公共基础设施和公共服务设施建设；3（2）棚户区改造新建住房要设施齐全，达到节能型住宅要求，建设小区环境要进行硬化、绿化，按政策要求配建服务中心，做到道路畅通，环境整洁；（3）棚户区回迁居民的楼房户型面积控制标准以50、60、70、80、90平方米五种户型为主，其中50平方米户型占10%，60平方米户型占25%，70平方米户型占45%，80平方米户型占10%，90平方米以上户型占10%。具体户型面积的选择，根据居民住房实际情况、居民收入水平、入户调查中所了解的棚户区居民的意愿来确定；（4）改造后的住宅小区实行标准化物业管理，保证居民生活有明显改善，百姓安居乐业，社区和谐健康发展；（5）工程所有材料、施工工艺、节能标准、施工质量符合国家规范要求。实施棚户区改造项目的施工企业，符合黑龙江省的资质要求，并且具有良好的资信和业绩。5、项目总投资为东南隅棚户区改造项目总投资约为【】万元，具体构成如下：（1）【】；（2）【】。本条上述所列各项指标，均为项目识别阶段的估算情况，最终以经政府批准的修建性详细规划、实施范围、投资额及投资范围为准。二、项目模式4为改善双城区东南隅棚户区居民的居住环境，提高生活质量，落实《国务院关于加快棚户区改造的意见》，加快推进棚户区改造工作，双城区市人民政府根据国家关于推广政府与社会资本合作（PPP）模式的规定，创新融资机制体制，结合东南隅棚户区改造项目中各具体工程项目实际情况，根据PPP模式特点，拟采用包括建设—移交—委托运营（BTO）、建设—运营—移交（BOT）、委托运营等适合的方式，并通过公开招标的方式引入社会资本作为投资合作者，对双城区东南隅棚户区实施改造，提升城市整体形象，改善居民生活环境。三、采用PPP模式的可行性分析2015年6月25日《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），是国务院制定的专门适用于棚户区改造的法规，其中明确规定国家推广政府与社会资本合作（PPP）模式，并要求各地区要抓紧编制2015—2017年城镇棚户区改造实施方案、尽快编制2015—2017年棚改配套基础设施建设计划并抓好组织落实。此前，国务院和中央各部委为推广PPP模式，已经制定了完善的法规制度，包括《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资5〔2014〕2724号）等大量相关文件。上述规范性文件，均为双城区东南隅棚户区改造项目运用PPP模式提供了法规依据和可行性操作指南。四、本项目在项目识别阶段的物有所值定性评价根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）规定，政府与社会资本合作项目的操作流程包括：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，其中项目识别阶段包括：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个环节。物有所值（ValueforMoney，“VFM”），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价，是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作（PPP）模式的评估体系，是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性评价和定量评价。鉴于双城区东南隅棚户区改造项目由双城区人民政府相关主管部门发起后已经过必要的筛选并认为本项目采用PPP模式实施具有必要性和可行性且本项目尚处于项目识别阶段，本报告主要采用定性评价方法，根据项目基本条件、所处环境、政府财政实力、社会资本运营能力等情况，分析本项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式，与政府传统采购模式（即由政府部门或其下属单位作为项目业主全权6负责项目的投融资、建设管理及运营管理的方式）相比，哪个更物有所值（ValueforMoney），即PPP模式在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果，即更高的投入产出、更优化的资源配置或更合理的风险分配。如果答案是否定的，那么项目不宜采用PPP模式；如果采用PPP模式确能获得更高效率和更好效果，则进入项目准备和采购阶段并转入定量评价。本项目的物有所值评价，通过项目识别阶段的定性评价和项目采购阶段的定量评价，主要从三个层面进行分析评判，一是直观上的性价比最高，即价格和性能综合考虑最优；二是从全生命周期来衡量的价格最优，即从采购、使用到运营的全过程成本最低；三是综合经济、社会效益考虑的性价比最高，通过将质量、价格和效益进行权重分配后综合评价。本报告在进行PPP定性评价的过程中，从PPP项目特征、社会资本的参与能力和政府的风险分担等三个方面关注项目内外层面难以量化的要求，通过构建定向分析指标，重点关注采用PPP模式与传统的政府采购模式相比能否增加供给，优化风险分担，降低项目全生命周期成本，提高运营效率，促进创新和竞争，以实现项目运作的公众满意目标。定性评价如下图所示。7表1：双城区东南隅棚户区改造项目物有所值定性分析表分析指标PPP模式传统模式增加供给借助社会资本的资金优势，可大大缓解短期内政府的资金压力，破解政府的资金瓶颈，通过政府极少的投入撬动社会资本投资民生基础设施，加快项目相关设施的建设。受制于财政资金，尤其是在当前地方政府债务负担较重的环境下，无法对项目进行大规模投入。风险分担可将绝大部分核心风险转移给更有能力管控项目风险的社会资本方，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失，也更有利于保障项目的顺畅运行。没有风险转移机制，政府保留了项目的投资、建设、运营等全部风险。全寿命周期成本1、PPP模式下社会资本合作方需要对项目全寿命周期成本在投资前全部计入；2、从表面上看，同样规模的融资，社会资本所要求的回报要比传统模式下的银行融资更高，但从项目的全寿命周期来看，结果往往相反：一方面，社会资本在项目建设管理方面通常更有专业优势，通过设计和施工的无缝对接等方式1、仅考虑直观的项目建设投资，非货币化的资源投入不计入项目成本；2、运营阶段追加的投入及运营成本不在项目前期加以考虑；3、在项目建设管理方面，设计、施工、运营分开实施，分别计算成本；8实现资源配置更优，更重要的是由于社会资本在项目建成后还要继续负责运营，有很大的激励约束机制在保证质量的前提下降低建设成本，可以有效避免建设成本超支和“豆腐渣工程”。另一方面，在项目后续运营管理方面，社会资本方更有专业优势；3、同时，通过竞争程序比较社会资本的报价，将激励和放大社会资本在运营成本控制方面的优势。4、没有激励约束机制。提高运营效率1、决策高效，可相对自由地决定运营维护要求，以满足产出规范；2、对所有整修、维护负责任；3、对合同期内资产及设施的性能负责任。1、决策缓慢；2、设计、施工、运营责任分割；3、欠缺提高运营效率的激励机制。促进创新与竞争在公益性极强的棚户区改造领域引入PPP模式，无疑将形成良好的示范效应。1、没有竞争机制；2、欠缺激励创新的机制。9五、评价结论从表1的几个指标分析，结果显示，从定性角度出发，东南隅棚户区改造项目适合采用PPP模式进行建设和管理，采用PPP模式可为双城区政府部门提供物有所值的公共产品和服务，确能获得更高效率和更好效果，以PPP模式实施本项目值得尝试，也已被国内的类似实践所证明。而且棚户区改造是一项系统工程，不同于其它单一工程，打包操作，将体现规模经济的成本优势，同时也有利于提高政府监管效率。六、需要关注的其他事项在本项目的采购阶段，需要根据参与竞争的社会资本提出的报价方案进行物有所值定性分析与定量风分析相结合评价。定性评价指标可进一步考虑：项目的可行性操作要素（全面完整地分析政府运作PPP项目的可行性和能力适配度，主要包括法律环境、市场先例、项目规模、资产寿命、财政承受、政府管理、规范要求、合同整合等指标）、产出要素（侧重社会效益的多重考察，主要包括服务供应、社会效益、环保安全等指标）、风险要素（重点是政府与社会资本之间的风险分配的优化程度，主要包括风险转移、风险管理等指标）、成本要素（整个运营期限内的收入支出预期及精确性，主要包括成本可预测性、收入预期等指标）、效率要素（引入社会资本后的项目运作提升空间，主要包括资产利用、运维要求、绩效考核等指标）、竞争要素（聚焦分析项目竞价机制的完善程度，主要包括运作透明度、项10目吸引力、市场容量等指标）、创新要素（重点分析政府给予的创新空间，主要以创新潜力为综合考量指标）。北京市道和律师事务所2015年8月日