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《公共行政学》期末复习指导重点内容提示第一章绪论一、公共行政的含义行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。学者们从不同的角度界定公共行政的领域：（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。二、公共行政的特点与作用1、公共行政的特点（1）公共行政之首要特点是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有严格的法制性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。2、公共行政的作用大家看一下教材。三、公共行政学的产生和发展科学管理时期；行为科学时期；新公共行政学时期；新公共管理时期（20世纪70年代迄今）1、科学管理时期科学管理时期的公共行政学（19世纪末—20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。2、行为科学时期行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代—20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。3、新公共行政学时期新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。四、公共行政学的研究对象与方法1、公共行政学的含义公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。五、公共行政学的研究对象1、公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。2、公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。3、公共行政学研究政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。4、公共行政学研究政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。六、公共行政学的研究方法1、公共行政学的研究取向。（1）管理取向，也就是企业管理取向；（2）政治取向；（3）法律取向。2、理论与实践相结合的方法。3、哲学研究方法。4、跨学科的研究方法。5、实证研究方法。6、比较研究方法。第二章行政环境一、行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。对公共行政环境有不同的分类方法，这里将公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境；一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。二、行政环境的特点1、复杂性。2、约束性。3、特殊性。4、不稳定性。三、行政环境的作用公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政的能动作用是研究公共行政环境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。但是，作为一门新学科并没有形成。二战以后，1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。四、一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。1、自然地理环境与公共行政自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。同时，公共行政也能够破坏自然环境。2、社会环境与公共行政政治环境、经济环境、文化环境和国际环境与公共行政的关系。五、具体环境与公共行政1、具体环境的概念具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。2、组织文化（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。（2）组织文化的作用。（3）组织文化的特征。第三章政府职能一、政府职能的含义政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。自由资本主义时期；20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后；第二次世界大战以后；从20世纪70年代以来，又主张回归自由主义，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。二、政府职能的特点1、政府职能普遍性的特点。2、政府职能的强制性特点。3、政府职能的系统性特点。4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。5、政府职能的服务性特点。三、政府职能的类型对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。四、市场失效市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。1、外部性问题。外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。2、市场垄断和专制价格。3、公共物品的提供。4、无知和非理性。由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。5、不平等问题。市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。这是靠市场经济体制本身无法解决的问题，因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。五、政府失效1、政府成本过高。2、政府的低效率。3、资源配置的低效率。4、寻租。寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。5、造成另一种不公平。政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。六、政府干预应该遵循的原则：教材介绍了四方面的原则，大家自己看书。七、政府的政治职能政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。八、政府的经济职能从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有：1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；4、管理国有资产的职能。九、政府的文化职能：请看教材。十、政府的社会职能：请看教材。十一、改革开放以来的四次政府机构改革1982年、1988、1993和1997年分别进行机构改革。2