《反垄断法》与行业立法反垄断机构与行业监管机构的关系之比较研究及立法建议

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题《反垄断法》与行业立法、反垄断机构与行业监管机构的关系之比较研究及立法建议史际春、肖竹关键词:反垄断法/行业立法/反垄断机构/监管机构/权力配置内容提要:如何处理《反垄断法》与行业性规制立法、反垄断机构与行业监管机构的关系是《反垄断法》起草中所需要解决的重要问题。参照其他国家(地区)的相关立法及在结合我国实际的基础上，本文提出了理解《反垄断法》和行业立法在反垄断规制问题上的“一般法”和“特殊法”关系的基本原则，及合理配置反垄断机构与行业监管机构管辖权的具体思路，并在上述分析借鉴的基础上提出了相应的立法建议。《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)正在制定过程之中。在对《反垄断法》(草案)修改的讨论中,如何处理《反垄断法》与行业监管法律(法规)的关系,以及反垄断执法机构与行业监管机构的关系是一个无法回避的重要问题。我国现行有效的行业性法律(法规)几乎都具有计划经济特色,其本身就是反垄断的“拦路虎”。因此,在对这类行业性法律(法规)进行大规模清理和修改的过文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题程中,清除那些在体制上阻碍竞争的规定,是破除以行业特殊性为理由而实行各种专营、准入限制及让消费者和行业竞争者承担不合理负担等“行业性垄断”的前提。由于《反垄断法》的制定与许多行业性法律(法规)的制定、修订处于同步阶段,《反垄断法》不可能等待各专门法完善之后再对相关行业的垄断进行规范,因此,在《反垄断法》中明确《反垄断法》与各行业性法律在反垄断问题上的关系及其二者在反垄断监管上的权限划分就是十分必要的。一、《反垄断法》与行业性法律(法规)的关系(一)相关行业立法中的反垄断规范性条款由于我国现行大部分行业性法律(法规)都不能体现市场经济条件下政府科学监管的要求,并且或多或少都体现了行业保护或行业性垄断的特点,因此,现行有关的行业监管规范对垄断行为进行规制的法律法规都是相当有限的。例如对于电信行业,《中华人民共和国电信条例》中涉及的反垄断规制的内容有第17条至第22条规定的电信网间互联的相关监管措施;第41、42条对电信企业服务的竞争监管的规定;以及对上述垄断、不正当竞争行为的处罚性规定。对于民用航空业,民航总局颁布了《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》,该《规定》将不正当竞争行为的主体划分为航空运输企业,机场、民航省(市、区)局和航站,文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题运输销售代理企业和民用航空器维修、空中管制、航空油料、航材供应、航空结算、计算机以及其他航空运输生产服务的企业(单位)四种,根据不同的主体,该《规定》以列举的形式将不正当竞争行为的表现形式分为四个方面共22项。而《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)针对供电企业是垄断企业的特点,规定了供电企业“不得拒绝交易”(第26条第1款)、“不得歧视”(第41条)、“不得滥收费用”(第43、44条)等条款,并且在《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》中赋予了电监会具有“监管电力市场运行,规范电力市场秩序,维护公平竞争;监管输电、供电和非竞争性发电业务”的职权,规定电监会市场监管部负责查处操纵市场价格的行为,输电监管部负责监督输电企业无歧视和公平开放电网,价格与财务监管部(稽查局)负责按照公平竞争原则,对电力企业兼并重组提出建议。而《中华人民共和国铁路法》与《中华人民共和国邮政法》由于制定时间较早,因而计划经济色彩更为浓厚,它们只是在法律中概括式的赋予行业主管部门对本行业工作进行全面管理的职权,而并没有专门针对行业内的竞争和垄断问题拟订专门的规范性条款。(二)《反垄断法》与在相关行业体制性改革和在修订进程之中的各行业立法的关系由于体制原因形成的行业性垄断,使得中国的行业性法律与《反垄断法》的关系具有特殊性。如果政府对经济的垄断和限制是有合法文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题依据的,这些垄断和限制也随着经济形势的变化和改革的深入而变得不合理,也仍然需要通过体制改革和修改法律来完成,而不能通过制定《反垄断法》来反对一个具有法律依据的政府限制性行为。如果政府的行为符合其他法律而不符合《反垄断法》,则那些法律的内容是否合理、其制定程序是否合法等,就不是《反垄断法》所能解决的问题,而必须根据《立法法》的规定由有权机关进行审查。但《反垄断法》可以规定,在这种情况下,反垄断机构有提请审查和建议的审查权,以求发挥监督作用,并实现《反垄断法》和相关法律的互补和衔接。在这一问题上我国可以借鉴俄罗斯《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》[1]的相关规定。由于特殊的体制背景,该法律赋予了俄联邦反垄断局推动各行业的反垄断改革的权力,如规定联邦反垄断局拥有下列权力：在需要废除或修改已通过的违法的法令、制止违法行为、撤销或更改已经签订但与反垄断法规相抵触的契约时,对联邦行政权力机构、俄联邦各部门的行政权力机构和各市政当局下达有约束力的指令;并规定为了达到促进商品市场和竞争的发展、支持企业家精神和推动非垄断化的目的,联邦反垄断当局可以向有关政府部门对下列问题提出建议：分配优惠贷款和税收减免,或者援助经济实体首次进入一特定商品市场;修改自由价格、管制价格和固定价格的适用范围;在贸易和工业中创建和发展并行机构,尤其是运用集中投资和贷款的手段来达到这一目的;资助旨在扩大商品产量和以排文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题除经济实体的支配地位为目的的活动;吸引外商投资,创建外商投资组织和自由经济区;对进出口经营发放特许权和修改海关关税表;修改特许权发放活动表和特许权发放程序;联邦反垄断当局参与贯彻联邦非垄断化计划、各种与培育竞争和支持企业家精神有关的计划。而在转轨经济国家中,乌克兰于1992年颁布、1995年修订的《乌克兰禁止垄断和企业活动中不正当竞争行为法》中的相关规定也同样具有借鉴意义。乌克兰反垄断实施机构是反垄断委员会,其职责是对行政机构和地方政府机构进行监管、提出发展经济的建议和立法建议等。该委员会的权力范围较大,可以发布指令,要求国家部门废除或修整违反反垄断法的文件;有权禁止或允许在这些部门建立垄断企业;制定并批准有关的规范性文件并监督执行;有权禁止或允许在这些部门建立垄断企业;制定并批准有关的规范性文件并监督执行;与其他国家部门和地方机构就提高竞争力和非垄断化活动进行协调工作;国家部门在非垄断化、推动工业竞争力以及反垄断立法等方面做出决定时,应与反垄断委员会协商一致等。[2]因此,参照俄罗斯及乌克兰的相关立法及我国《立法法》的有关规定,建议在《反垄断法》中规定如下条款：国务院反垄断机构认为其他法律、行政法规、行政规章、地方性法规、自治条例和单行条例的规定,与《反垄断法》的立法意旨相冲突的,可以建议依法有权进行处理的机构依照法定程序做出处理。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题(三)《反垄断法》与各行业立法的关系——一般法与特别法《反垄断法》与《电信法》、《电力法》、《民用航空法》等中的反垄断条款是一般法与特别法的关系。因为《反垄断法》是针对整个市场竞争的规范性文件,因而其适用于所有市场领域(当然不包括适用除外的领域),而《电信法》、《电力法》等中的反垄断条款具有行业性,其适用范围是特定的行业,因而相对于《反垄断法》而言是专门化的法律,其反垄断条款对行业内垄断行为的规制具有针对性和具体性的特点。我国《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、特别规定与一般规定不一致的、适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”该条规定确立了我们过去在法理上承认,但是在法律上无依据的“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则,并且明确了“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”必须建立在二者是同位法的基础上,而且明确了“由同一机关制定”这一适用前提条件。因此,在处理作为一般法的《反垄断法》同作为特别法的行业性法律中的反垄断条款的关系上,在行业性法律对行业内的垄断行为有规范性条款时,对该行业内的为行业性法律所规范的垄断行为应当优先适用该行业性法律中的反垄断条款。根据《立法法》的规定,其优文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题先适用的前提是该行业性法律同《反垄断法》是同位法并由同一机关制定,即在行业性法律是由全国人大及其常委会制定的法律时,才能优先于《反垄断法》。那些表现为行政法规与规章形式的行业规范性文件是拟出台的《反垄断法》的下位法,因而它们并不优先于《反垄断法》的适用。在《反垄断法》中,对特定行业特别法的优先适用,首先必须同《反垄断法》的适用范围和适用除外制度有效衔接。如日本《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》第6章第22条规定：1.本法规定,不适用于就特定事业有特别法律而事业者或者事业者团体依据该法律或根据该法律发布的命令所实施的正当行为。2.前款的特别法律,以法律另行指定。韩国《规制垄断与公平交易法》第58条规定：本法规定不适用于事业者或者事业者团体按照其他法律或者该法律的命令行使的正当的行为。俄罗斯《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》第2条“本法的适用范围”规定：在有关知识产权运用的协议不以抑制竞争为目的时,涉及知识产权的商务关系不适用本法;在证券市场和金融服务市场中的垄断活动和不公平竞争有关的商务关系,如不影响商品市场中的竞争,由俄联邦的其他法规调整;如果俄罗斯外经贸部制定了与俄联邦反垄断法规中有关规定不同的规则,应以外经贸部的规则为准。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题值得注意的是台湾地区《公平交易法》第46条的修改。原第46条规定：事业依照其他法律规定之行为,不适用本法之规定。公营事业、公用事业及交通运输业,经“行政院”许可之行为,于本法公布后5年内,不适用本法之规定。2002年该法修改,现第46条规定：事业关于竞争之行为,另有其他法律规定者,于不抵触本法立法意旨之范围内,优先适用该其他法律之规定。《反垄断法》不适用于特别法赋予合法性和正当性的行为,也是特别法优先于《反垄断法》适用的一个表现。但在立法中笼统地规定此适用除外制度是有弊端的。最大的可能就是为行业监管部门排除反垄断机构对行业垄断行为的监管权提供借口。台湾地区《公平交易法》原第46条第2款规定豁免须向行政院进行许可之申请,是其不同于该法第45条[3]与第46条第1款规定的不同点。前者系依行政院之许可而豁免,而后二者系依法律规定而豁免。“实务上,公营事业、公用事业及交通运输业申请本项豁免并非照单全收,至1992年4月10日止,‘公营事业’26项申请豁免只通过6项”。[4]因此,在处理《反垄断法》与其他行业性法律对于垄断行为规制的一般法与特别法的关系上,要正确理解“特别法”优于“一般法”的原则,特别法优于一般法适用必须具有以下前提条件：文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题1.作为特别法的行业性法律应当同《反垄断法》一样属于由全国人大及其常委会制定的法律。这是由《立法法》确定的适用原则,这一原则保证了《反垄断法》适用范围的权威性,排除了部门立法随意否定《反垄断法》适用的可能。台湾地区《公平交易法》将特别适用的范围也局限于“法律”,但实务认为若以行政机关发布的“法规命令”不是“法律”为由,而使得事业者因必须遵守行政机关的法规命令而被公平交易委员会以违反公平法为理由加以处罚,对事业者不公平。有学者认为,对该矛盾的解决可以视事业行为是否在行政机关命令范围内而定,若在命令范围之外,则应依公平交易法处理,若在命令范围内,未违法者不得依公平交易法处罚,违法者则基于信赖保护原则,而不应依公平交易法处罚,但可对事业加以劝告等“非正式执行程序”。[5]在我国,信赖保护原则仅在行政许可法中得以确立,在反垄断法律依据的适用问题上,由于行政法规是