“城市的土地属于国家所有”专题学术研讨会在苏州大学举行

“城市的土地属于国家所有”专题学术研讨会在苏州大学举行来源：苏州大学王健法学院作者：匿名日期：2016-04-2711:36:07浏览：8712015年4月17日，由《法学研究》编辑部、中国宪法学研究会、苏州大学王健法学院联合主办，苏州大学公法研究中心承办的“城市的土地属于国家所有”专题学术研讨会在苏州大学王健法学院顺利举行。来自中国社会科学院法学研究所、中国人民大学法学院、北京大学法学院、中国政法大学民商经济法学院、上海交通大学凯原法学院、华东政法大学、吉林大学法学院、山东大学法学院、浙江大学光华法学院、南京大学法学院、北京航空航天大学法学院、郑州大学法学院、江南大学法学院、南京晓庄学院、湖北大学政法与公共管理学院、杭州师范大学法学院、福州大学法学院、中央财经大学经济学院、华中科技大学中国乡村治理研究中心、西安工程大学法律系、苏州大学王健法学院以及中央党校报刊社、南方周末、澳门特区政府土地工务运输司等科研院所、报纸媒体以及实务部门的50余名专家学者出席了本次研讨会。本次会议主要围绕如何理解和解释我国现行宪法第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定展开。为了更加深入地研讨这一问题，本次学术研讨会特邀宪法学者、行政法学者、民法学者、经济学学者等不同学科的研究者参加，以期推动我国现阶段土地制度的全面深化改革和宪法的实施。本次会议的开幕式由苏州大学王健法学院黄学贤教授主持。中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授，《法学研究》主编、中国社会科学院法学所党委书记陈甦教授和苏州大学王健法学院院长胡玉鸿教授先后致辞。韩大元教授在致辞中指出，如何理解“城市的土地属于国家所有”是一个充满智慧、充满解释学艺术的议题。同时，数年间持续针对这样一个宪法条文开展研究，是很少见的，目前对该问题的研究已经积累了许多研究成果，值得肯定。该研究是面向中国问题的研究，会对中国体系化的解释学作出很大的贡献。土地问题的研究必然走向跨学科研究，不仅是法学内部二级学科之间的跨学科研究，更是涉及法学学科和法学学科以外的跨学科问题，会对未来中国的法学方法论、法学中国化提供可借鉴的经验。其同时指出，学术需要真诚的追求，要以问题为导向，以综合的方法研究中国自己的问题，开发出中国自己的宪法解释学理论，一方面要借鉴国外的理论，另一方面也要挖掘出中国本土的宪法解释学理论。陈甦教授指出,无论是宪法学的研究还是民法学的研究，宪法第10条可能都是被引用最多的条款。这次专题研讨这个条文，不是偶然的，因为改革开放三十多年来，经济、社会、法治环境发生了很大的变化，该条的实际意义与实践价值究竟如何，值得探讨和反思。经过三十年的积累，学术界已经对这个问题有了较为系统的研究，通过这次学术会议的进一步提炼，应该可以进一步形成学术共识和社会共识。这次研讨会是真正的跨学科学术研讨会。学科不同，理念、价值观均有不同，这样的跨学科的交流是很有意义的。胡玉鸿教授指出，“城市的土地属于国家所有”是非常值得研究的问题。从法律条文来看，我们可以看到一个空洞的国家、一个流动的城市和一个虚幻的所有。通过对宪法文本中的“国家”进行梳理，“国家”的适用存在相当混乱的现象：从主体角度来讲，有时对应集体，有时对应集体和社会;从国家的行为方式来讲，国家鼓励、国家提倡、国家禁止，国家到底是谁;从国家的活动依据来讲，包括国家直接做什么和国家依法做什么。这其中到底有什么区别，需要从解释学的角度好好梳理。关于“城市”，随着城镇化进程的加快，城市变为流动的城市，扩张了国家的权力，如何看待这一事实?关于“所有”，所有到底指什么?宪法规定“全民所有”，那么农民能否从土地征收中分得利益?这些问题都值得深入研究。开幕式结束之后，本次专题学术研讨会正式开始，主题研讨共分为四个单元。第一单元由《法学研究》副主编周汉华教授，澳门特区政府土地工务运输司司长办公室法律顾问张异和女士主持。上海交通大学凯原法学院范进学教授、中央财经大学经济学院路乾讲师、杭州师范大学法学院刘练军教授、北京大学法学院博士后研究人员彭錞先后做了题为《论“城市的土地属于国家所有”》、《集体土地上长出的民营城市——蛟龙工业港的实践与法律困境》、《城市土地国家所有权制度性保障说》、《八二宪法土地条款再解释：一个原旨主义的立场》的主题发言。范进学教授在主题报告中指出，我国宪法关于“城市的土地属于国家所有”的规定是一条原则规范而不是规则规范，对该条款应当作政策性原则解释。该规定实际上是对建国后城市土地国有化历史事实与现实的确认，城市土地国有化在中国具有历史必然性与正当性，但必须在时空效力上明确其规范意义，以划清国家所有土地与集体所有土地的界限，避免在城市化进程中将集体所有土地随意变为国家所有而侵害农民的土地权益。包括土地在内的自然资源所有权行使的主体应当是全国人民代表大会而非国务院。在自然资源所有权法律关系上，“全国人大”与“国务院”之间实际是一种所有人与代理人的关系，即国务院以所有人的名义行使自然资源的管理权，而全国人大代表全体人民对政府的管理权实施监督。路乾博士以蛟龙工业港为样本，从经济学的角度探讨了我国城市化实践与“城市的土地属于国家所有”这一规定之间的冲突。四川成都双流县的蛟龙公司在集体土地上几乎承担了开发城市的全部内容：租赁集体土地、拆迁安置、制定规划、投资建设基础设施、建立学校、医院与住宅等配套设施、招商引资、引导产业升级。其认为，蛟龙公司主导城市化的关键，是其获得了双流县政府授予的规划权与税收分成，以及作为中心缔约人与政府、农户、入驻企业、居民等要素所有者签订了一系列灵活多样的市场合约。但同时《宪法》及《土地管理法》等条款，增加了蛟龙经营城市的缔约成本，为其招商引资、抵押融资、出售物业以及处理与政府的关系带来了诸多不便，其建议尽快完善宪法上的这一规定。刘练军教授认为，“城市的土地属于国家所有”这一规定属于制度性保障。这种制度性保障有四层具体含义：其一，要求立法者对城市土地问题建立完备的法律制度体系;其二，基本手段是政府对城市土地的规划管制;其三，核心内容是保护国民的城市土地权益;其四，国民城市土地权益的司法救济乃制度性保障的应有之义。其认为，城市土地的所有权不重要，保护城市土地的使用权，我们的目的同样能够达到。彭錞博士认为，宪法第十条五个款项之间具有极其紧密的内部关联，需要进行原旨主义的解释。土地所有制条款区分城乡两种土地所有制，进而确定了国家征地权力的对象——集体土地;土地转让条款禁止土地市场交易，从而划定了征地权力的范围——农地非农化;土地利用条款则确立了国家征地原则——合理用地。对八二宪法土地条款做原旨主义的解释，非但不会阻碍土地改革，反而能够促进价值平衡、实践理性。这个条文所体现的成本收益分析的思想方法，而非任何具体制度，才是需要理解并值得承继的中国宪政遗产。在与谈环节，苏州大学王健法学院王克稳教授提出，从外观来看，宪法第10条第1款有两层含义：一是城市土地必须国有化，二是集体土地不能建城市。然而，我们现在遇到的城市化问题是当时制宪者无法预料到的。由于修宪成本高，所以要对现行规定进行解释，注入新的内容，使其贴近实践，更加合理公正。其不同意范进学教授将宪法的这一条款定位为原则条款，因为原则是超级规则，是制造规则的规则，将其定位为原则更不利于问题的解决。北京航空航天大学法学院王锴教授认为，首先要明确的是，我们现在遇到的问题是否要回到宪法中来解决。《土地管理法》规定不合理，是否牵扯到宪法问题?如果与宪法扯上关系，《土地管理法》违宪就要去解释宪法。彭錞博士后认为《土地管理法》并未违反宪法原意，但是其未指出这部法律是否与变迁之后的宪法(即宪法修正案)相抵触。王锴教授赞成将“城市土地属于国家所有”定位为一种制度，但他认为制度和权利不冲突的观点有待商榷，施密特的观点是制度和权利相区分，在德国，制度是权利的补充。德国目前解决的是私有财产问题，而我们探讨的的公有财产，两国之间存在差异。主持人张异和女士结合自己的工作实践，简要介绍了澳门政府关于这一问题的相关法律和实践。澳门基本法第7条规定，澳门的土地、自然资源除回归以前被确认为私人的，其他均为国有。澳门社会对这一规定基本没有异议，但国有土地可分为国有公产与国有私产。澳门政府主要就是管理土地。目前澳门土地法的改革主要包括两个方面，一是公开土地审批程序，加强土地审批的透明度，二是廉政公署和审计机关在批地过程中要进行监督，以预防腐败问题的产生。第二单元由中国人民大学法学院韩大元教授、中央党校报刊社谢婵婷编辑主持，南京大学法学院肖泽晟教授、吉林大学法学院李海平教授、中国社科院法学所博士后张保红教授和湖北大学政法与公共管理学院邹爱华教授相继作了题为《“城市的土地属于国家所有”的规范内涵》、《论城市土地国家所有的所有权资格说》、《“城市的土地属于国家所有”的规范解释》和《“城市的土地属于国家所有”含义的历史演变论》的主题发言。肖泽晟教授认为“城市土地属于国家所有”这一宪法规定在体系解释下的规范内涵是，首先，这里的“城市”指的是城市市区，与第二款规定的城市郊区相对;其次，这是一条强制性规范，即纳入城市市区范围内的一切土地都属于宪法意义上的国家所有，即必须处于代表全体人民的国家控制之下，或者说城市市区范围内土地的原始所有权或主权性所有权属于国家;第三，可以视为授权条款，即授权立法机关制定法律，以规范城市市区边界以及纳入城市市区范围的土地之所有权归属确定;第四，可以视为一种义务性条款，即立法机关有义务制定规范控制城市土地开发利用的法律，以保障城市市区范围内的土地得到合理利用。李海平教授认为，宪法第10条第1款规定的“城市土地属于国家所有”，具有所有权说和所有权资格说两种可能的解释方案。其中，国家所有权资格说解释方案更具正当性和合理性。该条款是强制性规范，而非任意性规范，表征着国家的城市土地所有权资格的专属性特征。宪法的公法属性，决定了不能套用民法上的所有权资格理论解释宪法上的所有权资格概念。城市土地的国家所有权资格，性质上系宪法赋予国家的对城市非国有土地实施国有化的公权力。国家对城市非国有土地实施国有化，受比例原则、正当程序原则和公平补偿原则等宪法原则的约束，类推适用宪法第10条第3款中征收补偿的规定。城市土地国家所有权资格说所遵循的中庸主义宪法解释方法，对转型宪法的解释具有普遍的方法论意义。张保红博士后认为，从文义上看，宪法第10条第1款的规定与第3款的规定是相互矛盾的：一方面规定城市的土地必须属于国家所有，另一方面又要求征收必须符合公共利益，显然是不可能的。制宪原意是在允许原土地权益人继续使用的情况下将城市土地国有化，与当时的计划经济体制相适应。然而，经过历次修正案和土地市场的开放，宪法适用的环境已经发生了变化，宪法条文的内涵也应当与时俱进。其认为《宪法》第10条第1款“城市的土地属于国家所有”应当解释为“城市土地国有化后，原土地上的个体权利人依旧享有土地的永久使用权。”这里的城市是指城市规划区。为了保证“城市的土地属于国家所有”，当一块集体土地被纳入城市规划区时，其自动转化为国有土地。相应地，农民所拥有的土地承包经营权也转化为国有土地使用权。邹爱华教授认为，“城市的土地属于国家所有”的含义并不是固定不变的，应当随着时间的变化而变化，因此应当从动态的角度来阐释该条文。从文本的角度来分析，宪法颁布时的含义应当是“城市建成区的私有土地变为国有土地”;从立法和执法的实践角度来看，宪法颁布后的含义应当是“城市规划区集体所有的土地变成国有土地才能用于城市建设”;从价值判断的角度来理解，未来的含义应当是“城市的土地可以属于国家所有”。在与谈环节，山东大学法学院李忠夏副教授认为，肖泽晟教授的论文有明显的两条线：一是国家所有权的定性，二是对城市土地如何解释的问题，但两条线的内在联系没有交代清楚。另外，讨论城市的土地属于国家所有，一个很重要的原因是因为农村的土地被纳入城市规划之后其所有权变更的问题，因此要与农村土地集体所有联系在一起，不能割裂讨论。需要从宪法集体所有的角度从中衍生出集体附着于土地之上的宪法财产权。八二宪法本身有纵横