“多规合一”背景下城市水土保持面临的机遇与挑战

“多规合一”背景下城市水土保持面临的机遇与挑战中国正处于快速城镇化与资源危机并存的阶段，社会、经济发展与自然生态环境承载力之间矛盾凸显。当前快速的城市化进程引发了水土流失及系列生态环境问题(邓岚和宋桂琴,2001;姜德文,2014a)，造成城市内涝加剧，城市水功能削弱，城市生态环境恶化，PM2.5和雾霾危害加重，广泛影响城市居民的日常工作与生活，甚至威胁到其身体健康和财产安全，社会各界、广大民众愈来愈关注城市水土保持和生态保护(祁生林等,2006)。“十八大”“三中全会”及中央城镇化工作会议都明确中国城镇化要坚持生态文明。而水、土资源作为生态环境的基质，是构建城市和谐生态环境的基础，承载着生态文明之梦，所以水土保持应是生态文明建设的重要内容之一。城市建设涉及土地利用变更，大量生活区、工业园区、交通道路、广场、地下管道等工程项目，造成地表及地下的多维空间的改变，空间规划是城市建设的先导，是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，具有多尺度、综合性的特征和相应的规划体系。已成为政府实现改善生活质量、管理资源和保护环境、合理利用土地、平衡地区间经济社会发展等广泛目标的基本工具(王向东和刘卫东,2012)。2014年12月5日，由国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中要求，“开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’”。而水土保持规划是生态环境规划系列中的重要类别之一（王向东和刘卫东，2012）。《中华人民共和国水土保持法》第十三条规定“水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调”；第十五条规定“有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施”。因此，“多规合一”的体系中应接入城市建设水土保持规划。然而，目前“多规合一”正在试行阶段，存在着许多的问题，不能很好的对接。本文将从与国民经济发展、城市建设、生态环境保护的和谐出发，分析目前城市水土流失问题，城市保持措施，及如何从规划时期开始，全面考虑水土保持，将水土保持规划完美对接纳入到“多规合一”的规划体系，实现城市水土保持与生态文明建设的最终目标。1.城市水土流失成因与特点城市水土流失在过程上与自然水土流失是相同的，但在外营力、侵蚀强度、影响范围等外在表现上明显不同(唐克丽,1997)，它是城市化过程中，主要由于人类活动造成的发生在城市建设区及周边地区的水土流失，它包括水、土两类资源的损失和破坏，并给城市带来了河道淤积、雨洪灾害、非点源污染等新的生态环境问题(曾祥坤等,2009)。城市水土流失是人为因素与自然因素综合作用的结果，且前者起主导作用，表现在土地的超强度开发、水土保持方案管理机制的不健全和缺乏生态环境保护意识等方面(邓岚和宋桂琴,2001)。城市水土流失具有人为性，多样性，广泛性，灾难性的特点，其形成因素和表现形式主要有以下几类。1.1城市工地密集，扰动地表，加速水土流失在城市化迅猛发展过程中，各类建设项目密集上马，数量众多，工程建设过程频繁的进行土方开挖、堆置、填筑、运移活动。施工过程对原有地表覆被破坏，使土壤裸露；新的堆土、堆渣多无覆盖，遇降雨时便泥浆滥流，水土流失严重(姜德文,2013)。张丽萍等（2002）归纳总结城市扩建诱发水土流失的主要三种类型：（1）城市扩建占用大量土地，一方面在施工地，大量开挖面、堆土造成的水土流失；另一方面建筑材料的获取地，山、土体开挖，造成新的坡面，及大量堆放弃土石碴造成的水土流失。（2）城市化发展，道路、管道建设是重要环节，建设过程中，开挖边坡，构筑人工边坡，破坏原始下垫面结构，土石堆放，从而造成严重的水土资源流失。（3）随着城市的扩展，劳动力的转型，城市人口的增加，城市边缘土地利用方式发生了很大的变化，如一些坡地由林草地转化为菜地、果园等，在土地利用转型的过程中会诱发水土流失。1.2对河流水系不合理利用，加重城市内涝与水质污染城市及其规划区原有许多水塘、蓄（排）水沟、排洪排涝渠、洼地、湖泊等，在城市化过程中受商业利益驱动，这些设施被大量占用、填埋、毁损，致使城市失去了自然蓄水、调节、滞洪、分流的能力，城市雨水被大量外排，地下水得不到补给，使原本就极为缺水的城市更加缺水，缺水城市也愈来愈多，有的还引发地面沉降等灾害。城市工地密集，多为裸露施工，降雨时大量泥沙进入河湖水系，造成淤积。同时，随着城市河湖水系水量减少使河湖的纳污能力下降，加剧了水体污染（姜德文，2013）。1.3地面高度硬化、绿地减少，造成内涝、地面塌陷等次生灾害我国人多地少，城市土地为稀缺资源，为追求经济利益最大化，造成城市环境建设用地规划不合理，与城市建设用地、居住用地、工业用地、公共设施用地、道路、广场用地相比，城市绿地的面积很少，而这些用地大部分已被硬化，降水极易形成地表径流。雨季，城市看海、地下建筑被淹的内涝事件频发；同时，大量的地表径流遇孔洞或裂缝下泄易形成潜蚀，造成地面塌陷(刘信儒等,2006)。大量城市建设中楼房、广场、道路均实现硬化，一些城市河流做了防渗处理，降水不能下渗补给地下水，打乱水文循环过程，土壤缺水，城市园林植物需要大量灌溉；而地下水得不到补充，却又存在大量抽取，过度利用的情况，造成地下漏斗，引起地面沉降，加剧次生地质灾害。1.4风蚀扬尘加剧空气污染我国城市化和工业化的飞速发展带来一系列环境问题，其中影响最为广泛的无孔不入的便是大气环境的严重污染。城市扩展建设、旧城改造、道路施工、管道铺设等的大规模开展导致地表裸露，大量建筑垃圾松散堆放，在大风天气下会产生大量的扬尘，物粒径小于2.5μm的部分就是空气PM2.5中扬尘来源的污染物。有研究显示，空气污染中15%左右的PM2.5的来源是城市扬尘(温新欣etal.,2009)，所以，城市扬尘是城市空气颗粒物中非常重要的颗粒污染物。扬尘伴随其他颗粒物和水滴形成雾霾，笼罩城市，严重地影响了城市的空气质量，危害城市居民的健康。大部分研究中的扬尘是一种混合尘源，具体来源包括因地被剥离而裸露的泥土以及在高楼大厦建设施工、道路与管线改道、旧城改造过程、建筑垃圾运输、建筑垃圾堆放产生的扬尘。扬尘颗粒可大可小，分布在几微米到几百微米广大范围内(余新晓等,2015)。因此，风蚀扬尘虽然看上去水土流失量不大，但是对环境安全造成的影响却涉及广泛。1.5城市垃圾堆放引发水土流失及污染物质扩散城市垃圾主要是指城市的生活垃圾、商业垃圾、市政维护和管理中产生的垃圾、建筑垃圾（又称渣土）等，其中成分复杂，在城市垃圾的填埋和焚烧过程中，在很大程度上造成土壤、大气和水质的污染。目前，我国现有2/3的城市被各种垃圾所包围，城市垃圾快速增长已成为当前我国面临的四大环境污染之一(刘峻杰,2007)。城市生活垃圾处理较普遍采用的方法有填埋法、堆肥法和焚烧法。填埋法是将垃圾倾倒在指定场所，填埋到一定深度后压实，并在其上覆盖一层泥土的方法。土地填埋由于技术比较成熟，操作管理比较简单，处理量大，投资和运行费用低，适用性强，因而是当今我国绝大多数城市采用的处理城市生活垃圾的方法。但填埋法操作过程中易发生水土流失，造成环境污染。垃圾填埋场一般选择在自然的沟道、洼地等区域，在垃圾倾倒过程中，原地貌植被被覆盖而遭到破坏，同时一些有毒有害物质还会影响周边植物生长，这样裸露松散的垃圾堆体加上周边裸露的地表，结合小流域地形，水土流失极易发生，垃圾颗粒及渗滤液随水土流失过程而迁移，产生二次污染。垃圾渗滤液如下渗会污染下伏土壤及地下水，若随径流流出会污染下游河流、水体、土壤；同时，垃圾填埋场的细颗粒物质还会随风飘散，污染空气(王春凤,2011;张国英等,2003)。1.6不合理布局、施工引发地质灾害山区、丘陵区城市，开发建设时对地质灾害发生潜力估计不足，或是城市规划未估计到可能引发的地质灾害。城市建设中，平整场地和基坑开挖时人工削坡、坡面加载重物等造成大量的高陡、不稳定人工坡面。这些边坡一方面因改变了原始的结构面组合与临空面关系，边坡所受应力和应变发生变化，增加了坡面地质条件的不稳定性，若遇较强降雨，径流渗入坡体，易引发滑坡、泥石流等地质灾害；另一方面，因施工勘察资料不准确，边坡施工方案或方法不当，或边坡稳定措施不到位等，又增加了地质灾害的风险(徐刚,1997)。同时，一些城市规划、建设于河流低阶地或河漫滩或溪流出山口，阻塞河道行洪，一旦遇到强降雨，山洪暴发，而河道阻塞，也易引发洪涝灾害。2.城市水土保持对策城市水土保持具有多功能，多目标的特点，城市水土一方面是宝贵资源，同时处理不当又是环境污染源和致灾元素，城市水土保持要“防尘、防沙、保土”，还要保水蓄水、排水排洪兼顾。城市水土保持规划和措施系统中不只是要有防沙保土的规划和措施，还要有保水蓄水，排水排洪的规划和措施。水土保持思想要渗透到城市规划、城市环保、城市园林规划、城市给排管网规划等领域，搞好城市各方面的协同规划(万方秋等,2003)。2.1完善水土保持、灾害防治与资源利用并重的雨洪工程体系水是水土流失的首要应力，降水、径流不仅本身能造成土壤侵蚀，而且还能够与重力结合产生系列灾害性问题。同时，雨水又是一种优质的淡水资源，不仅可作为饮用水来源，还可用于喷洒道路、灌溉绿地等。据估算西安市绕城高速公路内1年可收集的雨水量在1亿m3左右(宋进喜等,2009)，大约相当于西安市水资源总量的4.3%。所以，对降水、径流的有效控制不仅解决了大量的城市水土流失问题，还为城市发展提供水资源。我国古代建筑地面铺设时已考虑到了雨水下渗、涵养水源；现代，德国、美国、日本等许多发达国家从20世纪初就开始了雨水收集利用，其方式主要有利用屋面进行雨水积蓄、修建蓄水池、安装集水槽等(靳新红,2015)。所以，应在未来城市扩建、改建、修缮规划设计中充分考虑对与水资源的收集利用，与城市环境和生态建设紧密结合。首先在指导思想上要转变，由传统的“单一快排”的防洪涝向“生态化、资源化”转变，城市规划时要将城市雨洪控制利用工程设施规划进去，同时，行政管理，法律法规中建立健全雨洪综合控制利用管理体系以及经济激励与惩罚体系，以满足城市发展水资源的供需矛盾，改善城市生态环境的恶化。在具体措施上，建立雨洪源头控制——雨洪调蓄——雨洪排放的系统生态化雨洪控制体系；由雨洪生物滞留系统、雨洪渗透系统和雨洪调蓄系统形成一个完整的生态化雨洪控制体系(姬锐锐,2013)。利用透水铺装、植被渗沟、下凹绿地和湿地水体等景观要素，重建接近自然的水循环过程，将雨水分散蓄留、逐步净化和缓慢吸收，增强城市对暴雨的适应能力，同时利用城市湖泊、城市河流等调蓄排洪系统，营造具有多种生态功能的城市雨洪控制体系。2.2健全城市水土保持工作监管体系城市水土保持是一项涉及水利水保、国土、城建、交通、环保、农林和立法执法等多个部门的综合系统工程，只有部门之间注意协调，分工合作，密切配合，才能实现目标。健全的法制体系是城市水土保持顺利进行的必要保证，而依法监督、严格执法是城市水土保持的重要保障(祁生林等,2006)。姜德文（2014b）提出通过城市水土保持立法，规定城市各功能区的政府水土保持目标责任，建立相关规划的水土保持协调机制，以保障各部门在规划时考虑水土保持；规划中明确重点预防区和治理区，实行最严格的生产建设项目水土保持管理制度；加强城市雨洪和土石方管理，实现泥沙、降水的源和径流、输沙的汇的结合，充分协调；实行水土保持监测、公示、公报制度，建立社会监督机制，明确法律责任，增加处罚条款。做好水土保持宣传工作，全面动员群众，参与水土保持执法监督。城市水土流失造成内涝灾害、雾霾、地陷、水污染等直接影响到人民的生活、出行、休憩、工作、身心健康等方面。随着社会的进步，人民越来越关注身边的生态环境问题，对良好生态环境的要求越来越高，对城市生态环境的知情、参与、监督意识逐渐提高。所以，政府、水保单位、媒体都应广泛宣传水土保持法规、水土保持