“多规合一”工作探索201512

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一、背景二、内涵三、现实四、各地做法五、可能的路径突破体制有限目标立足部门工作机制一、背景规划:依法行政的基础国家战略=部门政策的特许区序号国家新区名称成立时间1上海浦东新区1992年10月2天津滨海新区1994年3月3重庆两江新区2010年6月4浙江舟山群岛新区2011年6月5甘肃兰州新区2012年8月6广东南沙新区2012年9月7陕西西咸新区2014年1月8贵州贵安新区2014年1月9西海岸新区2014年6月10大连金普新区2014年6月规划越来越多内容越来越多标准越来越多时间越来越长规划打架内容重叠管理交错时序错位空间规划权力的部门与地方分置部门事权与地方事权部门立法与有限的地方立法城市用地分类与规划建设用地标准(GB/50137-2011)土地利用现状分类(GB/T21010-2007)《生态功能分区技术规范》(征求意见稿)与城乡规划法相关的法律包括:环保法、土地管理法、水法、房地产法,文保法、消防法、交通法、旅游法、气象法、体育法、草原法、地震法、防空法、广播电视法、无线电法、园林绿化法、军事法、电力法、邮电法、民族宗教法、市容法、航空法、食品卫生法、国家安全法等。各种法律规定了相应的规划编制要求及依据规划行政许可的相关规定。规划主体、技术标准和编制办法、行政许可和监督机制不同,规划期限、规划目标、规划战略、时序布局的差异,地图及坐标体系不统一珠三角:复苏起点京津冀:强盛起点深圳特区浦东新区滨海新区两江新区山东半岛蓝色经济区浙江海洋经济示范区广东海洋经济实验区舟山群岛新区长三角:全面开放成渝:中兴标志改革开放以来国家空间战略的进程年代国家重要理论思想国家重要空间战略重要事件1978-1982十一大实事求是,对外开放1979,4个经济特区1982-1987十二大建设有中国特色的社会主义1984,14个沿海开放城市1984,邓小平首次南巡1988-1992十三大沿着有中国特色的社会主义道路前进1990,开发浦东新区提出对外开放的总体格局提出梯度开发的区域格局1992-1997十四大明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制1992,邓小平南巡1997-2002十五大把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪1997,重庆直辖2000,西部大开发2002-2006十六大2002,“三个代表”重要思想2003,科学发展观2005-2006,社会主义和谐社会2003,振兴东北2004,中部崛起2005,建设天津滨海新区2006至今十一五、十七大全面形成科学发展观理论体系2007,重庆成都统筹城乡试验区;武汉城市圈长株潭城市群两型社会试验区2009-2010,重庆两江新区;珠海横琴新区、深圳前海、广州南沙2011,舟山群岛新区陕西西咸新区等奥运会(京)世博会(沪)亚运会(穗)大运会(深)国家区域-空间战略的进程在2013年12月12-13日举行的中央城镇化工作会议上,指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线,遵循规律,一张蓝图干到底。中央城镇化工作会议要求2012年9月7日,国务院总理李克强在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中要求:“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出:加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。空间规划改革的内涵是统一的空间规划体系将在同一空间内存在多种可能相互冲突的发展、城乡、土地、环保等多种规划统筹并整合起来。推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规合一”,开展市县空间规划改革试点,促进城乡经济社会一体化发展。要求城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。项目建设涉及发改委、规划局、国土局等二十几个部门的协调,流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节,各部门互为前置、串联审批-----统一的空间规划体系与“多规合一”的本质是行政审批改革发改委、住房和城乡建设部、国土资源部、环保部提出“三规合一”试点工作为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会以及中央城镇化工作会议精神,全面推动城乡发展一体化,在县(市)探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”,住房和城乡建设部决定开展县(市)城乡总体规划暨“三规合一”试点工作。国土资源部在部署2014年重点工作时表明将选择部分市县试点“三规合一”。环保部在全国选取了24座城市进行环境总体规划编制的试点,期望通过为发展划出“留白空间”与“负面清单”,将环境保护的源头管控落到实处。国家发改委要求在其统筹下开展“三规合一”试点工作。按照国家统一部署,选择部分市、县,探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“多规合一”,强化土地利用规划的基础性、约束性作用。(一)统筹衔接经济社会发展和土地利用规划。要以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界,实现全县(市)一张图,县(市)域全覆盖。以上位规划为依据,将经济社会发展规划确定的目标、土地利用规划提出的建设用地规模和耕地保护要求等纳入县(市)城乡总体规划。同步研究提出城乡总体规划与土地利用规划在基础数据、建设用地范围和规划实施时序等方面的衔接方案。(二)全面优化城镇化布局和形态。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,调整城乡空间结构,统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地,科学划定城镇开发边界,合理确定城乡居民点布局总体框架,形成生产、生活、生态空间的合理结构。注重保护和弘扬传统优秀文化,延续城市历史文脉,保留村庄原始风貌,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。(三)合理确定城镇化发展的各项目标。按照新型城镇化的要求,依据资源环境条件容量、城镇化发展趋势,合理确定县(市)城镇化发展的各项目标和人均指标,提出具有本地特色的城镇化路径及具体发展策略,提高城镇化质量。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化水平。(四)积极推进基本公共服务均等化。从空间上统筹布局城乡、区域间的基础设施和公共设施,防止低水平重复建设。合理布局城乡综合交通、给水排水、电力电讯、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施,合理确定不同类型村庄基础设施和公共服务设施配置标准。引导城镇各类设施向农村延伸,完善城乡发展的支撑体系。(五)明确全域空间管控目标和措施。加强生态环境保护,严格保护耕地特别是基本农田,促进资源保护性开发利用。综合考虑生态环境保护、涵养水源和城乡建设的需要,合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区,并制定明确的管制措施。住房和城乡建设部的县域城乡总体规划试点要求我省在“两规”衔接方面的工作基础我省从2004年开始开展县市域总体规划,在县(市)域层次尝试多规融合。特别在空间地域上着手探索“两规”衔接的机制和路径,初步实现了城乡规划与土地利用总体规划的“五统一”:一是统一建设用地统计范围;二是统一规划基础图件之间相互交换;三是统一规划用地分类在口径上的对接;四是在时序、布局、项目安排上尽量统一;五是对策措施争取统一。并形成一报告、一表、一图集的成果。在“两规”衔接方面积累了丰富的经验,为全省逐步推进“多规合一”规划奠定了空间基础。县市域总规报批必须有两厅同意的“两规”衔接报告。关于印发《浙江省县市域总体规划编制导则(试行)》的通知建规发〔2006〕96号各市、县(市)城乡规划行政主管部门:为了深入贯彻《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》(浙委发〔2004〕93号)精神,推进县市域总体规划编制工作,在总结试点经验的基础上,我厅组织制定了《县市域总体规划编制导则(试行)》(见附件),现印发给你们,请认真贯彻执行。今后,需要修编城市总体规划的县(市),应当按照县市域总体规划的要求进行修编。已经编制县市域总体规划的县(市),不再单独编制县市域城镇体系规划。平原地区人口密集、经济比较发达、城市化程度比较高的设区市,也可以编制市域总体规划,以加强对所辖县(市)的协调和指导。县市域总体规划或者按照县市域总体规划要求修编的城市总体规划,按照《浙江省人民政府办公厅关于公布第一批保留的非行政许可审批项目的通知》(浙政办发〔2005〕79号)规定,由我厅审核、报省政府批准后实施。在开展这项工作过程中,各地要结合当地实际,不断总结经验。如有疑问请及时报告,我厅将在总结各地经验的基础上,进一步做好《导则》修改完善工作。二○○六年四月十八日浙江省城乡规划条例第二条规定所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、县市域总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。二、内涵1、规划类型行业规划空间规划总体规划专项规划区域规划城市规划建设用地非建设用地地上地下陆地海洋VSVSVSVSVSVS规划是对未来发展的指引与管控,具体体现:1、决策者理念目标的蓝图2、科学行政的技术基础3、协调各方利益的平台4、提升空间价值预期的手段5、保障民生公平的载体二、内涵2、规划体系城乡规划体系与非城乡规划体系(资料来源:关于中国现行规划体系的思考)基于国家规划体系(城乡规划法)下的浙江省规划创新体系非城乡规划城乡规划指导、衔接、落实、协调、综合国民·经济与区域发展规划土地利用总体规划其他部门国家省市县国家省市县市镇乡法定规划非法定规划城镇体系规划城市规划定期规划实施评估镇规划乡规划村规划省域城镇体系规划设区市市域总体规划区域城镇体系规划(城镇群规划)总体规划详细规划设区市城市总体规划县市域总体规划县市域分区规划镇总体规划控详控规编制区划分单元控详或以单元为单位的片区控详控规标准图集修详修建设计总平设计城市设计战略规划与概念规划各类专项规划乡(村)域规划乡(村)建设规划浙江省城乡规划体系城乡规划法确定的国家规划体系各部门项目控详或单元内局部地块控详总规实施评估控规实施评估非建设区域的控制性规划国民经济和社会发展规划原为国民经济与社会发展五年计划,主要确定行政区域经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标,发展战略,项目建设,同时包括党建,政治,社会事业等发展规划,目标性、结构性、综合性强,期限为5年,中长期为展望。主体功能区规划是确定国土空间主体功能定位,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策等规划,强调人口、经济、资源环境的协调,期限一般为10~15年。城乡规划以空间资源配置与导控为重点的综合发展规划,多以城市总体规划及控规等组成,期限一般为20年,从需求角度编制规划。土地利用总体规划强调对土地资源的保护,从供给角度编制规划,以供定需,实施自上而下的控制,实现土地利用规划指标层层分解。生态环境功能区规划从环境准入的角度将区域划分为禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发等四类生态环境功能区,明确各类功能区的生态环境保护目标、污染物总量控制要求和建设开发活动的环保准入条件等,实现对有限生态环境资源的合理利用和有效保护。二、内涵3、规划内容比较“多规合一”应并非指只有一个规划,而是指在一个空间内,在规划安排上互相统一,统一规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设,统一强化规划的实施和管理。规划名称核心内容国民经济和社会发展规划发展目标:发展战略、发展目标和指标体系(预期性指标和约束性指标);近期任务:发展重点、相关政策及规划实施的保障措施主体功能区规划四类主体功能区:数量、位置和范围,明确定位、发展方向、开发时序、管制原则等;配套政策:完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核等区域政策土地利用总体规划指标确定:耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发面积等;用途管制:明确土地利用结构,基本农田、建设用地分区;建设用地空间管制:明确三界(规模边界、扩展边界、禁止建设边界)和四区(允许建设区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