农村公共产品供给问题及解决思路

农村公共产品供给问题及解决思路〔摘要〕“三农”问题一直是困扰我国现代化发展的难题，而农村公共产品供给则是“三农”问题的掣肘，尤其是后农业税时代，农村公共产品供给存在一些问题。从供给主体角度来分析，具体表现为：各级政府的供给不力，村委会的供给与农民需求存在偏差，村社民间组织的供给水平较低。其根源在于：供给主体能力受限，即基层政府权责不对等，供给能力减弱；村民自治权力削弱，难以发挥供给作用；村社民间组织汲取资源能力减弱，供给行为受到限制。因此，提高供给主体的相应能力，应明确各级政府权责，完善公共产品供给体系；增强乡村自治组织的领导力，缓解供需矛盾；培育合作组织，提高自我供给能力。〔关键词〕农村公共产品，供给不足，供给主体〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2015）03-0075-05随着社会主义新农村建设和新型城镇化发展战略的实施，我国“三农”问题正在逐步解决，中央和各级地方政府加大了对农村公共产品的财政投入力度，农民迫切需求的医疗、教育、社会保障等公共产品有了质的改善。然而，农村公共产品供给仍然存在供给总量不足的问题。其深层原因在于建立在当前供给主体权力结构基础上的农村公共产品供给制度难以适应农村的经济发展和农民对公共产品的多元化需求。因此，应提高供给主体的相应能力，满足农民对公共产品供给的需求。一、供给主体视角下农村公共产品供给问题的表现2006年农业税在全国取消后，基层政府不再拥有征税收费的权力，中央将补贴直接发放到农民手中。这一举措虽然从长远角度有利于建立以政府为主导、以公共财政为支撑的公共产品供给制度，但是却打破了原有权力格局，造成了各级农村公共产品供给主体的供给权责失衡和有心无力，使我国农村公共产品供给总体上呈现不足的特征。从供给主体角度来分析，供给问题主要表现在以下几方面：（一）各级政府的供给不力。根据公共产品供给和受益范围不同，农村公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品，中央政府负责提供如国防、义务教育、社会保障、大型水利工程等全国性的公共产品。后农业税时代，城乡二元供给体制产生的路径依赖并未消除，中央政府在农村公共产品的供给中缺位问题依然存在，主要表现为城乡公共产品供给不均衡，中央对农村公共产品的支出严重不足，2013年中央财政用于“三农”支出为1.3万亿元〔1〕，平均到每个农民身上只有1354元，对农民来讲是杯水车薪。根据便利和效率优先原则，满足地方性需要的公共产品应当由地方政府提供，然而我国中央与地方政府在农村公共产品供给中的权责划分制度设计还存在一定缺陷。一方面，《宪法》和《国务院组织法》对各级政府的事权只作了一般性的数量上的划分，中央政府18项、地方政府10项、乡镇政府7项，但是并未对具体事项进行划分。在公共产品供给过程中一旦有交叉的事项，各级政府很难找到确切的法律依据来解决，只能靠上级政府单方面的行政命令或者同级政府的讨价还价来解决。另一方面，分税制改革导致财权过度集中在中央，地方和基层政府财政收入骤减。尽管中央对地方实行了财政转移支付制度，但是多以专款拨发的形式，且省级以下的财政支付缺少监督，专款不专用现象时有发生，致使很多农民急需的公共产品并没有得到及时供给。乡镇政府在农村公共产品供给中有着得天独厚的优势，是直接面向农民的一级政府，是政府与农民之间上下承接的纽带。但是，后农业税时代，乡镇政府丧失了筹资筹劳的能力，仅靠中央财政有限的财政转移支付资金无法满足本地的公共产品供给。部分乡镇政府在体制外寻求解决方式，通过特许经营、外包的方式将农村公共产品供给责任转移给市场，但又无力监管，使得公共产品被私人垄断，抬高价格、降低质量、坑农损农现象屡禁不止。公共产品的外溢性和“搭便车”行为决定了政府是公共产品供给的主力，但在农村取消农业税后，财权上移、事权下沉，各级供给主体权责不对等，从中央到地方再到基层政府，面对农民庞大的公共产品需求呈现出供给不力的状态。（二）村委会的供给与农民需求存在偏差。作为村社公共产品供给的组织者，村委会在农业税取消后丧失了税费征收职能，没有了公共财政保障。为填补制度空白，中央制定了“一事一议”制度，为解决后农业税时代的农田水利基本建设、植树造林、修路饮水等村级公共产品供给发挥了重大作用。从理论上而言，“一事一议”是农民对公共产品需求的表达渠道和决策形式，是通过民主程序来解决村级公共产品的供给方式。然而，从实践上来看，“一事一议”在农村公共产品供给中并未起到预期作用。就制度本身而言，“一事一议”要想取得良好效果必须具备三个条件，即基层民主制度健全、农民真实的需求偏好表达和完整成熟的决策程序。但由于我国农村现有的政治发展水平和条件限制，“一事一议”制度的稳定性比较差，实施起来主要靠上级政府的文件精神，并没有具体的法律法规作依据。就执行现状而言，本应承担“一事一议”组织角色的村干部反倒成了这一政策的绊脚石。“一事一议”对集资标准作了严格的规定，每人每年最高不得超过15元，并且只能用在本村的农田水利建设、植树造林、修路供水、防汛抗旱等公共事业上，村干部从中获得经济“揩油”的难度很大，积极性不高。就农民而言，他们对“一事一议”的积极性不高，由于村级公共产品是可以不承担成本而直接获益的，农民没有动力自愿为公共产品付出代价，对于自己有直接利益的事项就赞成，与自己无直接利益的事项就反对，已成“一事一议”的常态。村委会不仅在农村公共产品供给的组织职能上缺位，而且在农民需求表达传递上的职能也在弱化。按规定，村委会根据本村村民的公共产品需求和上级政府给予的制度空间，对不同的公共产品进行初步筛选和收益分析，然后提请村民大会或者村民代表大会决定是否供给某项公共产品。村委会在对要提请表决的项目进行筛选时，往往会表现出“理性经济人”的特征，因为村委会作为本村村民民主选举的自治组织，除了要对本村村民负责，还要接受乡镇政府的指导，因此村委会在筛选公共产品供给项目时会考虑到乡镇政府的偏好，选择一些符合乡镇政府政绩需要的面子类的公共产品项目提交村民大会或村民代表大会表决。一些村委会在对下造成供需脱节的同时，对上又隐瞒了村民实际的公共产品需求。村民通过村民大会或村民代表大会直接或间接表达的自身对公共产品的需求偏好，需要村委会自下而上地传递给乡镇政府。但村民的公共产品需求与乡镇政府的政绩利益有时是相悖的，村委会的利己性会使其利用信息和资源优势“理性”地选择传递那些投资少、见效快的面子类的公共产品需求，而对农民真正需要的、投资高、见效慢的基础类的公共产品需求则采取不传递或少传递的方式。这种“自下而上”的农村公共产品的供给需求，刚传递一级就被扭曲扼杀了，导致我国农村“自下而上”的需求表达机制难以建立，与“自上而下”的供给之间的矛盾不断加深。（三）村社民间组织的供给水平较低。文森特?奥斯特罗姆指出：“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”〔2〕（P41）然而，在我国除了政府组织以外，市场组织、社会组织、农民合作组织等“部门和力量”对农村公共产品的供给能力都非常有限，“政府主导、市场引入、社会协同、农民合作”〔3〕的多中心供给模式尚需时日才能真正建立。农村广阔的市场、丰富的资源和强大的公共产品需求使得一些市场组织嗅到了商机，开始在农村经营可以获利的职业培训、农业保险、劳务信息等公共产品。然而，市场经济是一种利益驱动经济，由于纯公共产品不具有获利性，所以市场组织只在准公共物品边缘寻找商机，这就使得市场对农村公共产品的供给范围有限、供给类型单一。市场提供的公共产品一般只面向少部分特定的农民群体，并且要农民付出一定的成本才能享用，农民一般不会主动去获取这类公共产品。农村各类合作组织是农民之间相同利益的联合，可为其成员提供市场信息、农业技术、大型机械等公共产品，对于丰富农村公共产品种类产生了不可忽视的作用。但是农村各类合作组织只是在工商部门进行登记，现有法律没有赋予农村合作组织单独法人的地位，使得农村合作组织难以获得资金筹集渠道，公共产品自我供给的动力不足。由于合作组织拥有的公共产品只对本组成员进行供给，在一定程度上形成了公共产品供给壁垒。作为公共产品的受益者，农民在市场经济条件下独立拥有生产资料，自主决定生产方式，自由支配物质资源，农村很多私人诊所、幼儿园都是由农民自主提供的公共产品。但是以家庭为单位的农民对于农村公共产品的供给有很大的不稳定性，他们占有资源较少、经济实力较弱、抗风险能力差，一旦市场发生变化、利益受到侵犯或收益减少，则会立即停止公共产品的供给，转而开始“搭便车”。二、供给主体能力受限是农村公共产品供给不足的根源农村公共产品供给状况与供给主体的供给能力息息相关，“农村权力结构嬗变是引起乡村公共产品供给制度变迁的重要诱因”〔4〕。在封建社会，民间宗族占主导的权力结构下实行的是农村公共产品的自我供给制度。人民公社时期，国家单轨制权力结构下实行的是公共产品的国家供给制度。改革开放后，实行的是集体供给制度。后农业税时代，农村权力结构急剧蜕变，国家公权力、村民自治权力、村社民间权力等多个权力中心在乡村社会此消彼长、互为盈缩，与此相对应的多元的公共产品供给体制并未建立起来，结果使供给总体上呈现不足。究其根源，则在于供给主体的能力受限。（一）基层政府权责不对等，供给能力减弱。2006年的取消农业税费改革为农民带来了切身实惠，减轻了农民负担，但却使乡镇政府的财权和组织机构出现权责不对等的问题。取消农业税后，乡镇政府作为一级政府的财政基础丧失，步入了“无财行政”的窘境，乡镇政府只剩下农业三税（农业特产税中的烟叶税、耕地占用税、契税）、地税（地方工商税收、企业所得税和个人所得税）、国税（增值税）这几项收入，基本上堵死了乡镇政府的增收途径。乡镇工作人员的工资由县市统发，但是乡镇供给农村公共产品的经费却没有保障。没有了财权的乡镇政府，缺失了积极行政的物质基础，乡镇基层政府只能勉强“开门”，更不要说满足农村公共产品供给了。乡镇政府的组织机构有两类，一类如文化站、农机站、水利站、计生所等归乡镇管理，另一类如税务所、工商所、土地所、供电所、派出所等虽然在乡镇办公，却隶属于县管。从这两类组织机构的管辖主体来看，一些无实权、纯服务、纯公益的部门则归乡镇管辖，而一些有实权、有收益的部门都划拨到上级管理，虽然这些机构设在乡镇政府，但却是乡镇政府“看得见、管不着”的。人力资源的不足、组织机构的“缺胳膊少腿”使得乡镇政府难以胜任农村公共产品供给重任。有事权无财权的乡镇政府面临政府和农民的双重不信任。取消农业税后，没有“征税”、“收费”的利益驱动，乡镇政府丧失了提供农村公共产品的主动性和积极性，以不出事、不惹事为行动逻辑，逐渐萎缩成为看摊守业者。乡镇政府的这种“理性选择”使得其与农民之间的利益脱节，关系越来越疏远，农民对于乡镇政府的信任程度急剧下降。而中央以“撒胡椒面”的方式将粮食补贴、良种补贴、农机补贴等惠民补贴直接发放到农民手中，从侧面反映出中央政府对乡镇政府的不信任，既“悬空”于乡村社会之上，又“悬浮”于政府公权力之外。权力和权威的双重萎缩以及行动力和控制力的下降，使得乡镇政府在农村公共产品供给中难有作为。（二）村民自治权力削弱，难以发挥供给作用。在国家公权力与村民自治权力互动过程中，形成了实质性的“官退”和虚假性的“民进”。国家公权力退出了村庄治理，村民自治权力表面上掌握着村庄的权力格局，但实际上却呈现出控制力削弱的倾向。村民自治权力削弱主要体现在以村干部为主的村民自治组织对村庄的控制力减弱。税费时代，村干部的主要职责就是“征收钱粮税费，搞好计划生育”，通过这两项工作，村干部的权威实现了最大化，强化了对村庄的管理。后税费时代，村干部的这两项工作都发生了变化，征税收费的权力被取消，不仅不能向农民要钱，还要把各类补贴发到农民手中。而随着生活水平的提高和农民观念的转变，农民开始自觉响应计划生育政策，计生工作也好开展了。村干部没有了威慑村民的资本和能力，其主要职责从“管理”变成“服务”。由于权力萎缩和工作职能转变，村干部对村庄的控制力减弱、威望消减、地位动摇，使