《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告

全国人大常委会：《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告在2015年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上，全国人大常委会副委员长陈昌智就全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的进行了报告，具体事情情况报告如下：全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告——2015年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上全国人大常委会副委员长陈昌智全国人民代表大会常务委员会：根据全国人大常委会2015年监督工作计划安排，全国人大常委会组织开展了水污染防治法实施情况检查。张德江委员长高度重视这次执法检查，作出重要批示：“水是生命之源。我国人均水资源占有量低于世界平均水平，而且水污染的情况相当严重。防治水污染，保障水生态安全，事关人民群众根本利益，事关经济社会持续健康发展。要通过执法检查，督促落实水污染防治法，进一步加大水污染防治工作力度，推动形成节约水资源、保护水环境的良好社会氛围，为全面建成小康社会、实现中国梦作出积极贡献!”。按照批示精神，今年5月至6月，由沈跃跃、艾力更˙依明巴海副委员长和我带队，全国人大环资委组成人员和全国人大代表共32人组成5个检查组分赴6省(市)进行了检查。同时还委托其他25个省(区、市)人大常委会对本行政区水污染防治法实施情况进行了检查。这次检查的重点，一是饮用水水源保护、水污染物排放总量控制、排污许可等法律制度落实情况。二是重要江河流域水污染防治，重点行业企业、工业园区水污染治理，城镇污水处理设施建设及运行，畜禽养殖污染及农业面源污染治理，船舶污染防治等情况。三是各地贯彻落实环境保护法，推动水污染防治采取的措施和存在的主要问题。四是各方面对修改完善水污染防治法的意见建议等。现将主要情况报告如下：一、贯彻实施法律的主要做法和成效国务院及其有关部门认真贯彻实施水污染防治法，将防治水污染作为推动生态文明建设、推进经济转型升级和改善民生的重要举措，水污染防治工作取得阶段性成果，水环境质量有所改善。2014年，全国地表水972个国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例63.2%，比2005年增加22个百分点;劣Ⅴ类水质断面比例9.2%，比2005年减少17个百分点。(一)主要法律制度逐步落实一是推进实施主要污染物排放总量控制。“十二五”主要水污染物总量控制指标增加了氨氮，“十二五”前四年已实现化学需氧量减排10.1%，提前完成五年目标;氨氮减排9.8%，有望如期完成任务。二是水污染防治规划制度逐步完善。国务院相继批复了《重点流域水污染防治规划》、《全国地下水污染防治规划》等一批国家级专项规划，并对规划实施情况进行考核，对未通过考核的地区实施了区域环评限批，对地方政府有关负责人进行了约谈。三是饮用水水源保护区制度基本建立。先后制定了《全国城市饮用水水源地环境保护规划》和《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，出台了饮用水水源保护区划分、水源地环境应急管理相关标准规范，开展了城镇集中式生活饮用水水源地水质监测，不断强化饮用水水源保护工作。四是排污收费制度逐步强化。出台了《污水处理费征收使用管理办法》等相关政策，全国统一将污水中的化学需氧量、氨氮和主要重金属污染物的排污费征收标准由不低于每污染当量0.7元提高到1.4元，鼓励水污染防治重点区域及经济发达地区进一步提高排污收费标准。五是应急管理制度不断规范。有关部门修订完善了《国家突发环境事件应急预案》，进一步明确和强化突发环境事件的应对职责，建立健全突发环境事件应急机制。同时，各地探索建立排污许可管理制度，稳步推进排污权有偿使用和交易。环境影响评价、环境监测等法律制度逐步落实，对防治水污染发挥了重要作用。(二)配套法规政策不断健全一是配套法规、规章和司法解释逐步完善。国务院出台了《城镇排水与污水处理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等配套法规，“两高”出台了关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的司法解释，各省(区、市)均出台了水污染防治相关地方性法规。二是水污染物排放标准逐步完善。发布实施了造纸、石油化工和有色等重点行业污染物排放标准，进一步健全了污染物排放控制项目，规定了水污染物特别排放限值，提高了污染减排和特殊敏感区污染防治要求。三是相关政策措施逐步健全。国务院出台了《水污染防治行动计划》，中央财政设立了水污染防治专项资金，实施了“水体污染控制与治理”国家科技重大专项，有关部门相继出台了强化主要污染行业治理、提高城镇污水处理能力、推进重点流域和区域水污染防治、推动陆海统筹联防联控和加强地下水污染防治等政策措施。各地正抓紧制定《水污染防治行动计划》实施方案，落实目标任务，细化政策措施，明确属地和部门职责，不断推进法律的贯彻实施。(三)重点领域水污染防治工作力度不断加大自水污染防治法颁布实施，特别是“十二五”以来，各重点领域水污染防治工作力度不断加大。一是重点流域和重点行业治理不断加强。中央财政投入资金440亿元支持重点流域治污规划项目建设，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，南水北调工程等重点流域水质不断改善。各地持续推进落后产能淘汰、工业清洁生产和工业节水，对造纸、焦化等10大重点行业开展专项整治，共有3700个造纸印染等行业项目实施废水深度治理及回收工程。二是不断推动城镇污水处理工程建设。累计安排中央基建投资554亿元和污水管网专项资金493亿元，支持城镇污水垃圾处理设施和管网建设，全国新增城镇污水日处理能力4600万吨，总设计处理能力已达1.7亿吨/日，处理率达90%以上，再生水日利用能力超过2000万吨。三是逐步加强农业面源污染防治，将规模化畜禽养殖污染纳入主要污染物总量控制范畴，中央基建投资累计安排135亿元，各地累计投入资金40多亿元，完成4.1万个规模化畜禽养殖场改造。四是开展水质较好湖泊保护工作，环境保护部、财政部等部门联合印发了《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013—2020年)》，中央财政安排专项资金158亿元，用于支持81个水质较好湖泊保护。(四)执法和监督工作不断加强2014年国务院办公厅印发了《关于加强环境监管执法的通知》，在全国开展环境保护大检查。环境保护部采取通报、约谈、挂牌督办、区域限批等方式，推动地方政府加大污染防治力度。河北在省市县三级设立环保警察队伍，内蒙古等地开展环保与公安部门联动执法，天津等地建立网格化环境监管体系。各地人大及其常委会通过执法检查、听取工作报告、开展询问和专题调研等方式，积极督促和推动水污染防治工作深入开展。最高人民法院和部分地方人民法院成立了环境资源审判庭，青海、宁夏等地公开宣判涉水环境污染案件，有力震慑了环境违法行为。各地还通过公开企业环保信息、开通环保举报热线、微信举报管理平台和手机环境系统等方式，调动全社会共同防治水污染的积极性。(五)水污染防治工作体制机制不断完善一是开展流域生态补偿试点，探索推进流域治污协作机制。中央财政分别安排专项资金11.5亿元和1.5亿元，支持新安江、汀江流域开展跨省流域水环境补偿试点。辽宁在辽河、凌河流域划定流域保护区并成立管理局，率先探索大江大河流域管理新模式。浙江积极推动“五水共治”，水环境质量明显改善，水污染防治取得良好成效。山东、安徽等地推行“一河一策”和“河长制”，黑龙江、广西等地积极推进跨省区流域生态协作，建立健全跨省界河流水污染联防联治和污染纠纷协调处理机制。二是开展排污权有偿使用和交易试点。江苏、湖北等12个省(市)开展了试点工作，2014年全国试点省份排污权有偿使用和交易金额累计达到53亿元，较上年增加19亿元;浙江省试行排污权抵押贷款、排污权租赁等新型市场化推进方式。三是推行环境污染治理新机制。国务院办公厅印发了《关于推进环境污染第三方治理的意见》，财政部和环境保护部联合发文规范了水污染防治领域政府和社会资本合作项目(PPP)操作流程。重庆等地采用“投行+PPP”模式，引导和鼓励社会资本积极参与乡镇生活污水、垃圾等环保基础设施建设和运营。二、存在的主要问题从检查情况看，我国水环境质量不容乐观，2014年，全国地表水国控断面中劣Ⅴ类水质断面比例9.2%，基本丧失水体使用功能;24.6%的重点湖泊呈富营养状态，不少流经城镇的河流沟渠黑臭，近海海域污染状况不容乐观。水污染防治法的贯彻实施中还存在不少问题，需要引起高度重视。(一)污染物排放量大、水生态受损重、水环境隐患多2014年，我国化学需氧量、氨氮排放量分别为2294.6万吨和238.5万吨。农业源和生活源已上升为主要的水污染物排放源，合计约占化学需氧量排放量的85.7%、氨氮排放量的89.6%。工业结构性污染特征明显，造纸、农副食品加工、化学原料和化学制品制造业、纺织业等四个行业占到工业源排放量的一半以上。一些地方水生态受损严重，部分河流水资源过度开发，河流干枯、湖泊萎缩、湿地退化，生态流量难以保障，水生态系统遭到严重破坏。一些地方产业布局不合理，约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸，带来较高环境风险隐患，还有一些缺水地区、水污染严重地区和敏感地区仍未有效遏制高耗水、高污染行业的快速发展。2014年，环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境事件中，超过60%涉及水污染。(二)农业和农村水污染防治问题突出农业面源污染已成为我国化学需氧量最大排放源，约占排放总量的48%;氨氮排放量仅次于生活源，约占排放总量的31.7%。2013年，全国农业化肥施用量为5912万吨，占世界用量的35%，主要粮食作物氮肥当季利用率为33%，仍处于较低水平。全国农药使用量近年来稳定在32万吨左右，占世界农药总用量的1/7,但农药利用率仅为35%，农田地膜回收率不足60%。畜禽养殖规模化、集约化程度不高，养殖废弃物处理配套设施建设相对滞后，污染排放量呈上升趋势。我国水产品养殖产量已占总产量的73.6%，养殖过程中饲料投喂、药物使用不规范，对水环境造成污染。农村水污染防治基础设施建设滞后，缺乏污水收集和处理系统，农村环境监管能力和水平低，大多数生活污水和垃圾随意排放倾倒。(三)饮用水水源地还存在安全隐患饮用水水源保护区制度落实不够到位。全国329个城市中，集中式饮用水水源地水质全部达标的城市为278个，达标比例为84.5%。86个地级以上城市141个水源一级保护区、52个水源二级保护区内未完成整治工作，且缺乏明确的考核制度和责任规定。有的饮用水水源保护区划定不规范，已划定的保护区内存在农田、住户、公用设施等可能污染饮用水水源的问题。有的水源地上游分布着高风险污染行业，环境安全隐患较大，城市备用水源建设和保护有待加强。地下水水质状况不容乐观，部分地区地下水污染较重。农村地区分散式饮用水水源保护工作基础薄弱，缺乏必要的卫生防护措施和检测设备。饮用水水源环境监测监管能力不足，有的城市不具备饮用水水源水质全指标监测分析能力，有的城市饮用水水源监管和预警应急能力较差，难以有效应对突发环境污染。(四)水污染防治长效机制尚不健全一是污水处理设施建设运营投入保障机制不完善，市场化融资困难。多数地方治污资金主要依靠国家和地方财政投入，资金来源有限。中西部一些地方由于配套管网建设滞后，已建成污水处理厂存在“建而不运”、“运而不足”的问题，特别是部分县镇已建成的中小型污水处理厂运行成本高、运行资金不足、管理水平落后，设施有效运行率低。近些年，国家力推的环境污染第三方治理和PPP模式也因合法权益保障不足、项目操作复杂和论证困难、缺乏退出机制等诸多原因，社会资本观望居多，项目落地实施较难。二是监管机制尚不健全。“多龙治水”、部门职责交叉问题突出，在水资源与水环境保护、水质监测与发布、近岸海域和地下水环境管理等方面，政出多门、数据不一的现象时有发生。监测网络建设交叉重叠，部门间分工协作、数据共享、优势互补的水质监测体系尚未形成。企业在线监控装置运行质量、管理水平、数据的准确性尚未达到环境监管要求，部分企业仍存在伪造和篡改监测数据的行为。基层环保机构和队伍建设相对滞后，