《全面推进依法行政实施纲要》

-1-《全面推进依法行政实施纲要》党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法，党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家；与此相适应，依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。为了适应全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的迫切需要，推动依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程，2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和基本要求以及主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件，《纲要》的发布，是国务院贯彻执行宪法的重大举措，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。一、《纲要》的基本框架《纲要》共42条，由11个部分组成。《纲要》前三个部分分别对依法行政的重要性和紧迫性、指导思想和目标、基本原则和基本要求作了集中规定。从第四部分到第十部分，《纲要》以实践问题为导向，以现实需要为着力点，以行政权运行过程为主线，以建设法治政府为目标，按照依法行政的内在逻辑依次展开：转变政府职能和深化行政管理体制改革是依法行政的前提和基础，《纲要》以此为切入点，在第四部分作了集中规定；行政决策和行政立法担负着现代政府为经济与社会发展进行决策和提供规则的重要功能，是政府管理活动的第一个重要环节，《纲要》在第五六部分分别作了集中规定；行政执法是依法行政的关键环节，是对决策和立法的执行，《纲要》在第七部分作了集中规定；化解社会矛盾、解决各类纠纷是现代政府的重要职能，对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率有着重要作用，《纲要》在第八部分作了集中规定；加强对行政权力的制约和监督是依法行政的核心，也是我国目前依法行政制度中的薄弱环节，《纲要》在第九部分作了集中规定；依法行政最终要靠人去实施，提高公务员依法行政观念和能力至关重要，《纲要》在第十部分作了集中规定。最后，《纲要》在第十一部分规定了把依法行政工作落到实处的四条保障措施。总之，《纲要》在制度安排和框架体系上，力求全面反映和准确体现依法行政的基本要求和基本内容，以为各级政府依法行政提供行动指南。二、《纲要》的出台背景新一届国务院组成伊始，就提出科学民主决策、依法行政、行政监督三项基本准则。当前，我国进入全面建设小康社会的新时期，完善社会主义市场经济体制，实现经济社会全面协调可持续发展，加强社会主义民主法制建设，保障人民群众当家作主的权利，提高政府执政能力，确保政府履行各项职责，既是政府建设的自身要求，也是人民群众所盼，这些都对政府严格依法行政提出了新的更高要求。对如何治理国家，人们长期以来一直在努力探索。历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。当今世界发达国家，无不奉法治为治国之道。我国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后，我们在治理国家方面进行了有益的探索，也曾走过一段弯路，有过深刻的历史教训。党的十五大在总结新中国成立以来、特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，适应建设中国特色社会主义事业的客观要求，适时提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；九届全国人大二次会议将这一治国方略写入宪法，以国家根本大法予以保障；党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。依法治国的目标是建立法治国家，依法行政的目标必然是建设法治政府。新一届国务院成立伊始，就把坚持依法行政作为本届政府工作的三项基本准则之一。为了更加扎实、更有成效地推进依法行政，国务院在集中理论界和实际工作部门智慧的基础上，研究制定了《全面推进依法行政实施纲-2-要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。纲要的出台，是历史发展的客观必然，具有深刻的时代背景。（一）这是抓住和用好重要战略机遇期，实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。发展是执政兴国的第一要务。发展是硬道理。这是我们必须始终坚持的战略思想。为了实现经济社会更快更好发展，我们必须坚持全面、协调、可持续的发展观。本世纪头20年，是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。国际形势对我国总体有利，我们有可能争取一个较长时期的和平建设环境。国内也具备加快发展的条件，经过多年持续不懈的努力，已经初步建立起社会主义市场经济体制，为实现全面、协调、可持续发展提供了比较雄厚的物质技术基础。同时，经济全球化深入发展，加入世界贸易组织也为我们加快发展提供了有利时机。在世界经济结构的深刻调整中，各国综合国力和竞争力也将出现此消彼长的变化。大调整既意味着大挑战，也蕴藏着大机遇。抓住了机遇，就能赢得历史性发展。历史经验证明，无论是激发市场主体的积极性、主动性和创造性，维持统一、公平的竞争秩序，解放、发展生产力；还是加快科技教育进步，满足人民日益增长的文化需要，促进经济社会协调发展，都离不开良好的制度安排，都需要一套反映客观规律、为多数人认同并得到严格执行的法律制度作保障，都要求政府规范运作，依法办事，以降低行政管理成本、提高行政管理效率。在我们这样一个经济文化相对落后的发展中大国，人口众多，资源相对匮乏，经济发展与资源、环境保护不够协调，更需要强调法治，通过加强法制建设来解决发展中的诸多问题与矛盾。总之，要加快发展，要富民强国，就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作。从这个意义上讲，《纲要》的出台是经济社会全面、协调、可持续发展具有战略意义的重大决策。（二）这是建设社会主义政治文明的内在要求。建设社会主义政治文明，最根本的是要发展社会主义民主，健全社会主义法制。第一，确保我们的政权不变质、不变色，是建设社会主义政治文明的首要任务。在我国，人民是国家的主人，确保人民当家作主的民主权利，尊重和保障人权，是由我们国家的性质决定的。如果我们不能摆正自己与人民的关系，不能正确对待和运用手中的权力，人民的公仆就可能变为人民的主人，人民的权力就有可能转化为个人的权力，由此就会产生官僚主义、命令主义甚至站到群众头上作威作福，就会产生消极腐败现象。解决这个问题，最根本的要用法律法规来规范和约束行政权力，确保行政权力的设立和运作真正顺民心、合民意，真正做到依法“治”官、依法“治”权。第二，提高执政能力、加强政府自身建设，是建设社会主义政治文明的重要内容。在全面建设小康社会的新阶段，我国经济社会环境已经发生并将继续发生巨大而深刻的变化，我们面临着许多新的考验和挑战。提高执政能力、加强政府自身建设迫在眉睫。政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的诸多方面，任务繁重，要求很高。政府既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和公共利益、及时解决经济社会生活中出现的各种问题，又要公正执法、尊重并充分保护人民群众的合法权益，行政决策和行政决定还要瞻前顾后、相对稳定，考虑行政管理的社会成本。这就要求我们加快推进政府管理理念、管理机制和管理方式创新，不断提高科学判断形势的能力，应对复杂局面的能力，依法执政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的，是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。总之，要完成宪法、法律赋予政府的各项职责，不负人民重托，不辱历史使命，就必须严格按照法律法规的规定取得和行使行政权力，并以此作为提高执政能力、加强政府自身建设的基础。第三，及时化解矛盾、妥善处理纠纷，为经济和社会发展创造良好的环境，是建设社会主义政治文明的重要环节。随着社会出现多元化的趋势，各类社会矛盾、纠纷纷繁复杂、突出多变。如何及时化解矛盾、妥善处理纠纷，是我们的政府必须认真对待的长期任务。总的原则是：风险分散，责任分担，瞻前顾后，及时处理。为此，需要依靠法制解决纠纷、矛盾，使纠纷、矛盾的解决规范、理性、有预期，而且后遗症少。矛盾可解不可结，可疏不可堵。总之，政府推进社会主义政治文明建设，最重要、最根本的就是坚持依法行政、建设法治政府。《纲要》的出台，是国务院推进社会主义政治文明的重要举措。（三）这是社会进步的客观必然。现代文明的重要标志就是依法治国、依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设具有重要作用，更在于它们本身就是人类所追求的一种价值。《纲要》的出台，标志着法制建设已经成为实践全面建设小康社会的目标。-3-三、《纲要》的重大意义《纲要》的颁布和实施，是我国社会主义法制建设中的一件大事。全面推进依法行政，建设法治政府，不仅在加强政府自身建设和建设社会主义法治国家中居于核心地位，而且在各级政府应对加入世贸组织和经济全球化的挑战，建立社会主义市场经济体制，推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，全面建设小康社会的过程中也居于十分关键的地位。《纲要》集中体现了新一届政府的施政目标、施政理念和施政规则，系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标，全面确立了我国未来10年推进依法行政、建设法治政府的行动纲领，继往开来，意义重大。(一)《纲要》把20多年来我国依法行政的基本经验确认为制度改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略以来，我国依法行政取得了巨大成就，积累了丰富的经验。这些经验可以概括为：一是依法行政必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，忠实履行宪法和法律赋予的职责。二是依法行政既要坚持以经济建设为中心，为经济和社会发展服务，又要与经济和社会同步、协调发展。三是依法行政应当始终把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权利作为核心。四是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施；依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命，必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。五是依法行政必须坚持立法、执法和监督三位一体，整体推进。六是依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。七是依法行政必须深入持久地对公务员进行法治观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。《纲要》正是通过总结、提炼这些依法行政实践中积累的基本经验，使之制度化，来规范行政机关的权力和公务员的行为，以推动依法行政全面向前发展。(二)《纲要》为解决我国依法行政实践中存在的突出问题制定了行为规则我国20多年依法行政的发展，基本上与经济转轨和社会转型过程同步，采用的是政府推进型模式，其现状可以概括为“五个并存”：一是成绩与问题并存；二是有利条件与困难并存；三是紧迫性与长期性并存；四是动力与阻力并存；五是把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。正是这“五个并存”的现状，决定了我国依法行政在当前还不可避免地存在着一些深层次的矛盾和问题，主要表现在：一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济和社会的发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。四是执法不严、违法不究，执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规