《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》修订解读

《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》修订解读反映成熟技术方法主动顺应改革方向——《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》修订解读赵松随着土地使用制度改革的深化及相关法律法规的健全，我国的土地权利体系不断完善，土地评价需求更加多样化；同时，土地评价技术手段大幅提升，信息化工具的应用迅速普及，这些都对土地分等定级与地价评估技术提出了新的要求。历经数年时间，已执行十余年的《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》（以下简称两《规程》）现已修订完毕，正式对外公布。两《规程》修订的总体思路是什么？修订的要点有哪些？会对未来的土地资源管理工作产生怎样的影响？两《规程》修订的大背景是怎样的？2001年发布的《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》是我国土地管理领域的第一批国家标准。十余年间，以土地估价师为核心的专业队伍按照这两部规程的技术标准开展了我国城镇建设用地分等、定级及价格评估等大量专业技术工作。可以说，两《规程》为建立我国土地的“等—级—价”体系、显化土地资产、规范土地市场、促进土地节约集约利用发挥了重要的技术引导和保障作用。然而，近年来社会经济日益发展，土地市场及土地评价与管理领域出现了新的变化和需求：2007年《物权法》出台；2008年党的十七届三中全会《决定》提出了土地管理改革的新方向；2011年1月，《国有土地上房屋征收和补偿条例》正式实施；《土地管理法》修改纳入日程，征地制度等多项土地领域的重大改革及配套文件正在酝酿之中。在这样的大背景下，本轮规程修订定位于谨慎调整，立足于反映成熟技术和方法，并与已明确的改革方向主动衔接，秉承的是坚持继承性、适用性、先进性、统一性的基本原则，以2001版《规程》的框架为基础，立足当前土地分等定级及估价技术的普遍水平，倡导使用先进技术手段，弥补原规程在长期使用中发现的不足，注重与现行法律、法规、政策及其他相关标准的统一协调，顺应可预期的发展方向。2010年，在国土资源部土地利用司的直接指导下，由中国土地勘测规划院牵头，集合原规程起草者与现活跃在土地评价管理领域的专家、专业人士，成立了《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》修订起草组，以公益性行业科研专项经费为支撑，两《规程》修订工作正式启动。2013年1月17日，两《规程》修订稿正式通过国土资源标准化技术委员会审查。2014年7月，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式批准新规程实施。两《规程》修订从预研到正式发布，前后历时3年半。其间，起草组组织了3轮全国范围的意见征询工作，来自各级土地管理部门、土地估价行业协会及高校、研究院所的百余名专家贡献了近800条修改意见。可以说，土地估价全行业都为两《规程》的修订贡献了力量。修订内容有哪些要点需要把握？一是基本概念的修订或确立。此类修订表面上看仅是术语或定义的文字表达调整，但其实质或是关乎对某事物认知、理解的广度和深度，或是与相关工作的未来发展趋势、管理布局相衔接。例如，新修订的《城镇土地估价规程》对“地价”的定义进行了较大调整，不再仅限于“未来收益的现值”这一视角，而强调了“在市场条件下形成的土地权利价格”，特别提出了包括在“公开市场条件下形成的客观合理价格和在特定市场条件下形成的市场关联各方可接受的价格”。这一定义，使评估领域的“地价内涵”有所扩大，更适于反映市场中的价格多样性，满足市场的特殊需求；同时，为了与《物权法》提出的建设用地使用权的立体设置相衔接，增加了“其空间内涵包括地表及地上、地下的一定范围，也可依据权属划分，单独界定为地下空间使用权或空中使用权价格”的表述，从而使价格与权利的设置相对应。再如，《城镇土地估价规程》中增加了“公示地价”、“课税地价”“公示地价系数修正法”等术语，其目的在于与完善我国地价管理体系，逐步建立地价公示制度等工作布局提前做好技术衔接。二是技术途径、方法或具体技术环节要点的调整。此类调整是本轮修订的重点，调整后的内容要么是业内人士在多年实践中总结提炼形成的共识，已有大量实践操作基础，要么是与现实情况存在一定冲突，亟须明确提出或突破原有束缚，便于促进工作更加科学合理地开展，还有一类就是信息化手段带来的相应技术改进。在《城镇土地分等定级规程》中，分等因素中增加了轨道交通（城铁、地铁）、供电状况、建设用地占用行政区域面积比例等；定级因素因子中则增加了近年各地已普遍使用的反映“景观条件优劣度”的相关内容。关于定级工作的开展，提出了“设立城市新区或各类开发区，成片土地或大面积开发之前，应参照本规程开展规划定级”，使定级评价成果成为新区土地开发工作必要的技术参考。关于定级单元的划分及作用分值的衰减计算等，均考虑了与计算机系统工具使用的灵活性、高效性相衔接。修订后的《城镇土地估价规程》确立了宗地地价评估和区域性地价评估两种技术思路构成的技术体系；调整了市场比较法、收益还原法、剩余法、成本法等常用估价方法中部分参数的确定要求；提出了标地定地价系数修正法的应用思路；细化了基准地价应用范围、更新频度及利用地价指数更新的相关要求。针对部分地区基准地价陈旧，失去了市场表征性的情况，估价规程明确提出了基准地价更新的时间要求，即“更新频率不得低于每3年一次,每隔6年应进行一次全面更新”，并相应地将基准地价系数修正法的应用范围限制在“政府已公布基准地价，具有完备的基准地价修正体系的区域，且涉及国有土地资产处置或土地资产抵押时；所采用的基准地价应具有现势性，待估宗地的估价期日距基准地价的期日一般不超过3年”。估价规程还重新梳理了“不同用途土地价格评估”和“不同权利土地价格评估”两部分内容，其中对涉及“公共管理与公共服务和交通运输用地”、“建设用地空间权利”的评估提出了初步指导性思路。特别值得关注的是，为适应各类土地资源、权利市场化配置的改革方向，本次修订本着客观的态度，对特殊用途和特殊权利的地价评估调整了“必须使用两种方法”的要求，提出了“评估相对完整或无特殊限制的土地权利价格，应选择两种以上评估方法，评估划拨土地使用权、地役权、单独设立的地下或空中土地使用权等不完整或严格受限的土地权利价格，在省级以上行业协会组织专家论证的基础上，可以选择一种适宜的主要评估方法，并应在报告中充分披露，附具专家论证材料。”从而既考虑市场的现实特征，承认对特殊权利和特殊用途土地评估时，“一种方法”的合理性，又严格限定了约束条件，避免任意扩大化。三是用词的规范化修订。这里主要体现了与相关法律法规、技术标准中关于特定称谓的一致性表达。例如：将土地“征用”重新界定为“征收”和“征用”；“房地产”改为“不动产”；“商业用地”、“居住用地”分别统一到《土地利用现状分类》标准中的“商服用地”、“住宅用地”；将“城市非农人口”改为“城镇常住人口”等。四是整体结构框架的优化。一方面，按照“GB/T1.1”的通用规则，组织两《规程》的框架结构，使之在形式上严格满足国家标准的写作要求；另一方面，根据需要和技术工作特点，对原有内容进行结构上的优化和重新编排，使之更利于突出重点和流畅表达。例如，将原作为规程附件的“名词解释”进行内容调整后，编入“术语和定义”，成为规程的重要章节，在开篇部分对全文涉及的重要概念予以明确，有利于正确解读规程内容，避免出现歧义。在估价规程中，将“估价原则”从原《规程》第四章“估价原则及价格影响因素”中提出，纳入第四章“总则”部分；同时，将“价格影响因素”单独列为第五章，突出其重要性。新标准在应用中的预期效果如何？新标准在内容、技术与程序要求等方面与时俱进，充分考虑了当前土地市场发育状况及各地的技术发展水平，能够更好地解决城镇土地分等定级估价中的部分重点、难点问题；同时，又与近年出台的法律政策相一致，解决了当前估价中遇到的技术标准与法律政策脱节的问题；此外，新标准与相关领域已明确的改革方向相衔接，具有一定的前瞻性，有利于其在今后较长时期内保持稳定、适用，切实指导土地估价工作。当然，标准通常定位于成熟技术的表达，考虑全国推广的适用性，对于仅在部分地区探索成功或具局部应用特点的新技术、新方法，未能纳入本次修订；此外，在一些新领域、新需求方面，例如建设用地空间权利的评估，由于实践不足，尚未达成共识，在本次修订中仅提及一些粗浅的、启发性的思路。标准的生命力在于应用，随着广大专业人士的深入研究和探索，标准的更新、完善将持续进行。