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《税收征收管理法》修改的必要性及修改趋势王晶关键词:税收征收管理法修改必要性修改趋势内容提要:由于我国近年社会经济环境发生了巨大的变化，《税收征管法》亟待修改以适应当今的社会经济环境。本文从这一角度考虑，阐述了税收征收的一般理论，分析了《税收征收管理法》修改的必要性及其修改的趋势。由于近年来我国经济社会环境发生了巨大变化，各方面改革不断推进，1992年通过的税收征管法，自2001年修订以来在税收征管实践中不断面临新情况、新问题。2008年10月29日，重新修订税收征管法被列入全国人大常委会5年立法规划第一类立法项目，并很快被列入国务院2009年立法工作计划。一、有关税收征管的一般理论（1）税收征管法律关系的渊源[1]税法作为法律体系的一个部门法，有实体法和程序法之分。税收程序法律关系以税收债权债务关系为基础，其目的是为了保障税收债权的实现，维护纳税人的合法权利。通常情况下，税收债权债务的发生是引起税收程序法律关系的最基本的原因。具体而言，税收程序法律关系可以分为三个层次：税收征纳法律关系、税收处罚法律关系和税收救济法律关系。[2]税收程序是指税收的确定及征收程序，有关税收程序的法律规定称之为税收程序法。依据税收债法的原理，税收债务自税收构成要件满足之日起成立，无需专门的纳税申报或税收核定程序。但是为使税收成为具体债务，还必须确定其内容，即课税标准和税额。有关确定课税标准和税额的程序即称为税收确定程序。此外，纳税义务通常虽因交纳而消灭。但当遇到有纳税义务人未自动履行纳税义务时，法律允许作为税收债权人的国家和地方政府扣押纳税义务人的财产，并将之交付公卖以强制性地满足税收债权。这在法律上称为滞纳处分或强制征收。这一系列税收交纳和征收的程序称为税收征收程序。[3]在我国的法律体系中，税收征管法，即通常所指的税收程序法，是调整在税收征管过程中发生的社会关系的法律规范的总称。《税收征管法》的立法目的是与各单行的税收实体法相配套，并对单行的税法中的普遍性和程序性的问题进行调整。形式意义上的税收征管法仅指全国人大常委会指定的《税收征管法》，实质意义上的税收征管法除了《税收征管法》外，还包括国务院、财政部和国家税务总局制定的税收征管方面的行政法规、规章等。[4]必须指出，《税收征管法》除了程序性规范之外，还对诸如税务管理、税务稽查、法律责任等税务行政管理的实体性问题进行调整，所以，我国《税收征管法》涵盖了关于税收法律关系的实体性的规定。（2）税收征管法在我国法律体系中的地位税收征管法在依法治税中具有重要的地位和作用。税收征管法是税收实体法的配套法，我国税务立法起步较晚，目前各个单行税法多未上升为法律，不少还处在暂行条例、规定等行政法规的层次。已颁布的单行税法法规税互不配套，修改、补充频繁，稳定性较差。我国税法体系还处在较低的层次上。我国税法的立法模式目前只能是停留在出台一个税种，就制定一部法律的形式。为了解决税收的共同问题，我国制定了《税收征管法》。[5]税收实体法，规定国家税收债权具体内容，而税收征管法则是保障国家税收债权的具体内容得以实现的重要工具。在普遍重视程序建设的今天，税收征管法更具有其特殊的价值。税收征管法对于防止征税机关及其工作人员滥用职权和保护纳税人权利具有重要的意义。税收具有强制性、无偿性和稳定性这三大特点。为了使纳税人懂得税收是“取之于民，用之于民”的，就必须使用宣传教育的手段使纳税人主动履行纳税义务。在税收征收的过程中，同样要是税务征收人员遵守国家的法律来形式税收征收权，而不是肆意滥用权利去侵犯纳税人的权利。在我国，税收法治一直是税收过程中的薄弱环节，鉴于此，应该加强税收征管过程中的税收法治建设。防止纳税人偷漏税的同时，也要防止税收征收人员借征税之机，中饱私囊。不把好税收征管这个环节，国家的税收是无法获得保障的。二、《税收征管法》修改的必要性《税收征管法》自颁布实施以来，对于加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系以及改善税收征管环境等方面发挥了重要作用。但由于近年来我国经济社会环境发生了巨大变化，各方面改革不断推进，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，税收征管法不能完全适应实际需要，逐步暴露出许多弊端[6]：（1）税收征管还存在一些漏洞和不足之处。从纳税人的角度来看，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，税务机关难以掌握税源情况，漏征漏管情况比较严重。还有许多纳税人开立多个户头，税务机关难以掌握其真实的经营状况。一些纳税人利用延期缴纳的规定拖欠税款，影响国家税款的及时缴纳。从税务机关角度来看，第一，在征税机关实行征收、管理和检查分离后，有些部门职责分工不够明确，部门之间缺乏有效的协调配合。税务机关内部各项征管制度、征管程序和操作规程还不尽完善，各环节之间的衔接协调还不够紧密，影响了征管质量和效率。第二，税源管理不到位，没有统一的标准，部门协调配合不力，部门之间在税源管理上处于孤立状态，信息传递共享不顺。有些征管措施还不够到位，造成一些税收流失。信息化支撑滞后，一些地方不同程度地存在着“疏于管理，淡化责任”的问题。第三，管理手段还需完善，征管资料的收集和整理还不够规范。第四，有些征税机关迫于任务的压力，采取了摊派税收等不合理的做法，侵犯了纳税人的权利，违反了税收法治原则。[7]（2）税收征管工作面临的一些情况，需要在法律中做出明确规定。有关税收优先权，我国税法已经通过一般法的形式对其予以肯定，即：《税收征收管理法》第45条规定：“税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人财产被留置之前的，税收应当限于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。”但是这一规定存在诸多矛盾，是许多问题不能得到解答。例如：与其他债权相比，税收为什么享有优先权？与其他物权相比，税收权利是否优先？与其他非民法上的财产权相比，税收权利是否优先？当各类权利发生冲突时，存在行使顺序上的优劣先后的区分，这样是否会损害其他主体的利益？[8]这些问题，仅仅依靠《税收征收管理法》第45条是不能得到合理的解释的。因此，这需要在《税收征管法》的修改中做出明确的规定，以解决税收实务中出现的问题。（3）税务机关的征税行为和执法措施不够规范、完善，税收征管工作中还需进一步协调和保护对纳税人、扣缴义务人的合法权利。由于我国是一个长期受封建专制统治的国家，“国家本位”、“义务本位”的观念根深蒂固。在税收领域，“义务本位”观念表现得尤为突出。我国《宪法》关于税收的条款只有一条，即第56条：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。由此条规定可以看出我们往往只是单方面追求纳税人履行义务，而忽视对纳税人权利的关注和保障。这就需要在修订《税收征管法》的过程中，要体现纳税人权利保障，当然如果有条件将纳税人权利纳入到宪法中，这将是实现税收法治建设的关键一步。（4）现行《税收征管法》需要与《行政处罚法》、《行政复议法》、修订了的《刑法》等法律的有关规定相衔接。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《刑法修正案（七）》，修订后的《刑法》对第二百零一条关于不履行纳税义务的定罪量刑标准和法律规定中的相关表述方式进行了修改。“偷税”将不再作为一个刑法概念存在，正式将其确定为“逃税罪”。《刑法修正案（七）》用“逃避缴纳税款”的表述取代了原法律条文中“偷税”的表述。北京大学法学院刘剑文教授认为，“偷”是指将属于别人的财产据为己有，而在税收问题上，应缴税款原本是属于纳税人的财产，之所以发生过去所说的“偷税”行为，是因为纳税人没有依法履行缴纳税款的义务，因此有必要将这种行为与平常概念中的盗窃行为加以区别。《刑法》不再使用“偷税”的表述，反映出立法者在公民财产概念理解上的变化。[9]这一修改需要在修订《税收征管法》的过程中体现出来。三、《税收征管法》修改的趋势（1）加强对纳税人权利保护的力度，构建起完善的纳税人权利体系。长期以来，中国对纳税人权利并不身份重视。无论立法者还是执法者，都倾向于将税法视为保障国家征税权利的工具，缺乏保护纳税人合法权益的意识。尽管2001年4月28日修订通过的《税收征收管理法》，对于纳税人的权利的规定多达十几项，但是这些条款零星分布在征管法六部分几十个条款中，没有形成一个整体，对纳税人权利的规定既不系统，也不完善。这次修订，应该针对这一问题，对纳税人权利保护的条款进行系统完善的规定，构建起我国纳税人的权利体系。这对于保护纳税人权利，转变税收观念，实现税收法治具有重要的意义。中央财经大学税务学院教授、博士生导师汤贡亮举例说，应将现行税收征管法第八条对纳税人知情权的规定范围进一步扩大，新增可公开的税收政策信息等内容。因为纳税人有权获得有关税收法律法规完整而准确的信息，除了根据什么法律法规被课征哪些税、如何缴纳等外，还包括纳税人有权了解国家把这些税款用于何处、所享受的公共产品服务是否与自己付出的代价对等。[10]只有充分的让纳税人享有知情权，使纳税人知道自己缴纳的税款“取之于民，用之于民”的用途，纳税人才会有纳税的积极性。这样才会避免征纳双方关系的紧张，促进税收征纳关系的良性循环发展。（2）针对《税收征管法》这一程序性法律的特点，应完善税收征管的程序方面制度设计。我国的《税收征管法》属于程序法。其目的是为了保障实体的税收债权的实现。其实施不应受到某一实体法税制的变化而受到影响。因此，应该制定出适应各种税种的税收征收管理程序。而不应该每出现一个新的税种，就要制定新的征收办法。这样极大地浪费了立法资源，而且不利于税收法治的建设。这对于完善税收程序法是极其不利的。我国《税收征管法》中，有一部分是关于税收实体法的规定，在程序法中存在实体性的规定，不仅不利于税收立法的体系性建设，而且会影响到税收程序法的顺利实施。因为实体性的规定在程序法中得到体现，必然会因为实体的税制的变动而带来程序法上的修改，这不利于税收程序法的稳定。因此，要在税收程序法中尽量减少实体性的规定。这需要在这次修订《税收征管法》中予以考虑。（3）强化部门协调机制，建立税收行政协调制度。[11]中央财经大学税务学院教授梁俊娇指出，税收征管法修订应以提高税务行政效率为目标，明确各级税务机关及相关部门的管理权限与权责，调整部门配合与专业化分工之间的协作关系，优化税务管理资源配置。要明确国税部门与地税部门的职责和权利。我国目前实行的是中央和地方的分税制，国税与地税以税种划分管辖范围，垂直管理，相互独立。在实际的税收征收管理中，往往会因为国税、地税的利益不同而发生管辖上的争议。这影响了税法的统一性和权威性。这需要法律进一步明确二者的关系，建立起完善的利益协调机制，来树立和强化税法的权威。在税款征收的过程中，会涉及税务部门与工商部门、银行、公安、法院等部门之间的相互协调。如果不通过法律建立起良好的部门协调机制，在税款征收实际操作的过程中是不能避免问题的出现的。（4）实现税收民主立法。税收立法要实现民主化，不仅要体现在税收实体法的制定过程中，而且要体现在税收程序法的制定过程中。《税收征管法》的修改同样要体现立法的民主化。要实现税收的民主化立法，就应该在立法的过程中，使不同利益主体的诉求得到充分的表达。立法应该公开、透明。要允许媒体对立法的过程进行报道，促进立法的透明度和公开化。[12]让社会各界都了解《税收征管法》修改的进程和主要精神。税收在国家收入中起着举足轻重的作用，税收工作的顺利完成依赖于完善且行之有效的税收征收管理方面法律的保障。因此《税收征收管理法》的修改显得尤为重要。只有在立法环节制定出良好的法律，使税收征纳做到有法可依，才会实现依法征税和纳税，保障纳税人的合法权利。注释:[1]刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2008年版，第587页。[2]刘剑文著：《税法专题研究》（第二版），北京大学出版社2007年版，第158页。[3]金子宏著，占宪斌，郑根林译：《日本税法》，法律出版社200